La comprobación de las licencias municipales de obras y actividades constituye una de las atribuciones propias y genuinas de las Policías Locales como parte integrante de la Disciplina Urbanística. Esta labor de verificar las licencias otorgadas por los ayuntamientos en el lugar donde se ubica la obra o actividad, asegurando, confirmando o dando presunción de veracidad como agentes de la Autoridad de que la autorización administrativa se ajusta a las condiciones físicas observables, es lo que viene a definir el concepto de inspección. El término procede del latín inspectio y hace referencia a la acción y efecto de inspeccionar, examinar, investigar, revisar. Se trata de una exploración física que se realiza principalmente a través de la vista, aunque en ciertos aspectos las certificaciones correspondientes presentadas junto a las licencias dan prueba de homologación, revisión y validez. En las inspecciones o reconocimientos llevadas a cabo a un nivel superior o científico por técnicos cualificados además de emitir informes de conocimiento pericial se hace uso de instrumentos de medición, sonómetros, detectores de monóxido de carbono, luxómetros, polímetros, etc.
El objetivo fundamental de la inspección es hallar características físicas significativas para determinar cuáles son normales y distinguirlas de aquellas anormales. La inspección realizada levantando un acta al desarrollar la vigilancia policial de espectáculos, actividades recreativas y establecimientos públicos, verificando que se cumplen las Leyes y ordenanzas al concordar la realidad física del local con el acto expreso de la licencia examinada, requiere indudablemente ciertos conocimientos y formación suficiente de los agentes encargados de este servicio y, según Ley 17/1997 de 4 de julio, de Policía de Espectáculos y Actividades Recreativas, en adelante LEPAR, con ámbito de aplicación en la Comunidad de Madrid, deben estar dotados de los medios técnicos adecuados para desempeñar eficazmente su labor. Estar especializados en la materia, de otro modo, la vigilancia policial que comprende un amplio abanico de disciplinas científicas a nivel de conocimiento general pero específicas dejaría mucho que desear y el resultado en muchos casos resultaría infructuoso. Agentes que deben recibir una formación constante y pertenecer a departamentos especializados o SEDE DE LA INSPECCIÓN, donde debe haber un responsable DELEGADO DE LA AUTORIDAD que en ausencia de ésta, como sucederá la mayoría de las veces al desarrollarse los espectáculos y actividades recreativas en horario de tarde y noche pueda ordenar, en caso de urgencia, el cese o la suspensión inmediata de la actividad como medida cautelar por detectarse infracciones muy graves sin dar audiencia formal a los interesados, recogiendo en el acta de suspensión las alegaciones, hasta incoarse posteriormente el expediente sancionador. Sede de la inspección que contará con los funcionarios técnicos adecuados ejerciendo su tarea en coordinación con los agentes de policía especializados.
No es necesaria la especialización de los agentes en inspecciones de actividades de pequeñas dimensiones y aforo reducido, bastando una formación básica para intervenir. No es lo mismo inspeccionar un pequeño establecimiento público, restaurante, bar o similares que un local dedicado a ejercer la actividad de espectáculo público propiamente dicho, una actividad recreativa o establecimiento de pública concurrencia cuando el aforo sea superior a doscientas personas. En estas actividades comprobar las licencias se convierte en una labor difícil que entraña arduas dificultades a policías base que desconocen esta singular especialidad. No es cuestión baladí comprobar la licencia de una discoteca donde en formato de modelo oficial, con anotaciones que refieren cumplimiento de normativa general se indican las condiciones a las que está supeditada la actividad en las medidas de seguridad, horarios por razones medioambientales y edad de usuarios. Medidas de seguridad y correctoras a aplicar en las condiciones físicas de los locales y sus instalaciones expuestas en lenguaje técnico que inexpertos en la materia no alcanzan a entender, expresiones como: “Debe existir independencia de ámbito y trazado entre las escaleras que conducen las plantas inferiores con las superiores”, “Contarán con dos accesos opuestos y alejados”, “La escalera principal estará protegida”, etc. Debiendo el agente que comprueba la licencia examinar minuciosamente la licencia de funcionamiento, de actividad, proyecto técnico con su memoria descriptiva y planos del local para poder dilucidar con un mínimo de claridad meridiana si las vías de evacuación, lo más trascendente por su importancia en caso de peligro de todas las medidas de seguridad, son regladas y aprobadas por el ayuntamiento correspondiente. Ubicación y número de salidas de emergencia diseñadas en función del aforo previsible en la sala, escaleras protegidas o especialmente protegidas. Recorridos y tiempos de evacuación por planta y edificio, calculado y suficientemente ensayado en el Plan de Emergencia o Autoprotección, medios de extinción de incendios, señalización en el sentido de evacuación, etc. Asimismo, deberá comprobar si se han producido cambios sustanciales en las condiciones de volumen y forma de los edificios, edificabilidad, ampliaciones del local y condiciones que afecten a la seguridad.
Inspección que una vez realizada se firma el acta por todos los concurrentes, agentes intervinientes y responsables de la sala, garantizando que la actividad se desarrollará con seguridad, puntualidad y moralidad, siendo estos tres aspectos a los que se refiere la vigilancia policial. (RD 2816/1982, de 27 de agosto. Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas. Artículo 79.1 La vigilancia policial se referirá, tanto a las condiciones físicas de los locales y de sus instalaciones como al orden y moralidad en el desarrollo de los espectáculos y actividades, a los horarios de celebración, a las condiciones de las personas que intervengan en los mismos y a la edad de los espectadores que asistan, teniendo en cuenta la calificación otorgada a tal efecto en cada caso.)
La inspección es por tanto una diligencia fundamental y necesaria para dar tranquilidad, confianza y protección a usuarios y espectadores. Es la forma de supervisión, control e intervención de la Administración sobre los particulares, impidiendo que éstos transgredan las normas. EN LA COMUNIDAD DE MADRID CORRESPONDE A LOS AYUNTAMIENTOS EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONES INSPECTORAS que garanticen el cumplimiento de las normas reguladoras de los establecimientos y locales, y la celebración de los espectáculos públicos y actividades recreativas. Las inspecciones podrán ser realizadas por funcionarios de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, de las Policías Locales o por funcionarios de la Comunidad de Madrid y de los Ayuntamientos debidamente acreditados y dotados de los medios técnicos adecuados para desempeñar eficazmente su labor.
Cuando el aforo es numeroso se exige la elaboración e implantación de planes de seguridad perfectamente definidos para cada evento que debe contener un Plan General de Seguridad que conlleva un Plan de Emergencia y Evacuación. El Director de Seguridad es el coordinador de los dispositivos de vigilancia privada dentro del local o edificio y en sus aledaños o acceso perimetral donde se celebra el espectáculo o actividad recreativa. Cuenta con la participación del responsable de la organización que designe el promotor del evento para organizar el Plan. Normalmente el Director de Seguridad pertenece a la empresa de seguridad privada contratada para el dispositivo de seguridad, aunque puede no serlo. Los vigilantes de seguridad privada son los responsables de evitar que accedan personas con armas, objetos peligrosos y sustancias prohibidas, cometido que cumplen mediante el cacheo en los controles de accesos. Son los que han de cuidar las zonas sensibles como camerinos, escenarios, zonas VIP, etc. Vigilan el dispositivo de seguridad implantado, zonas de primeros auxilios, zonas acotadas para minusválidos, zona de emergencia y primera intervención, pasillo de desalojo de heridos, centro de coordinación de emergencias. Intervienen tanto en las zonas interiores como en las exteriores, controlando el encauzamiento del público en los accesos al recinto, los flujos masivos de usuarios en el interior y, en los desalojos, asegurando que las vías de evacuación están totalmente despejadas de público y obstáculos, abriendo todas las puertas que deben estar en todo momento vigiladas y en disposición de fácil apertura. Los auxiliares de seguridad sólo pueden realizar funciones de recepción, taquillas, conserjería y análogas.
La seguridad privada es la que compone el primer anillo de seguridad, denominada Fuerza de Respuesta o Reacción Primaria. Al ser la fuerza con la que está dotado el sistema de seguridad, es la PRIMERA que interviene en los incidentes, situaciones de alerta o emergencia que se planteen. Las Fuerzas de Respuesta Secundaria la constituyen las Fuerzas de Seguridad del Estado, Policías Locales, Protección Civil, Bomberos, Ambulancias, etc. No están dedicadas a dar seguridad en exclusiva a la actividad, pero han de darla en situaciones de emergencias o especiales cuando se determine por la importancia del evento. Segundo anillo de seguridad o Fuerzas de Respuesta o Reacción Secundaria que sólo en eventos de cierto riesgo donde se produzcan grandes concentraciones humanas permanecerán ubicadas dentro del edificio donde se celebra el espectáculo o encuentro deportivo o próxima al lugar de la actividad para intervenir de modo inmediato. Este servicio es de seguridad en lugares públicos, espectáculos y actividades recreativas, regulación del tráfico, venta ambulante y reventa de entradas, encaminado a prestar servicio policial en medidas de acción preventiva y vigilancia a tenor de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, Sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. NO ES UN SERVICIO DE INSPECCIÓN en sentido estricto, aunque podría realizarse si se indica hacerlo en la orden de servicio, a requerimiento de parte interesada o cuando de ello dependa evitar un riesgo grave para la vida de usuarios o espectadores ateniéndose a los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad en la utilización de los medios a su alcance. Téngase en cuenta que la casuística es extensa y los casos de deficiencias que puedan detectarse con motivo de una inspección en las condiciones físicas de los locales obligan a tomar decisiones consecuentes, la continuidad del desarrollo del espectáculo, informe o denuncia para subsanar las deficiencias posteriormente o el cese o suspensión de la función de modo inmediato.
Entre las medidas de seguridad destacan por su importancia las propias que se implantan en la protección contra el fuego, donde evitar la declaración del incendio es el objetivo prioritario que, dentro de las condiciones de seguridad ante el fuego, debe aportar el diseño y construcción de todo edificio y, una vez producido el siniestro, será la seguridad de sus ocupantes la que debe garantizarse y la reducción de daños materiales. Sin embargo, no son incendios los únicos siniestros que se producen en actividades masivas de público, especialmente cuando se encierran, aprisionan o llenan hasta rebasar el aforo máximo permitido en una actividad recreativa. También puede darse la colocación de artefactos explosivos, uso ilegal de armas de fuego, sabotajes, catástrofes naturales, inundaciones, etc. En estos siniestros cobra vital importancia la evacuación del público asistente de forma rápida y controlada sin producirse el pánico a través de pasillos y escaleras o salidas directas al exterior o espacio seguro, viene posibilitada por criterios técnicos de seguridad contrastados y aprobados en las normas de obligado cumplimiento que los proyectistas deben cumplir quedando materializado en el acto de control que supone la licencia.
De todas las licencias urbanísticas la licencia de funcionamiento que establece la Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de la Comunidad de Madrid para los locales y establecimientos dentro de su ámbito de aplicación se concederá en el mismo acto que la de primera ocupación y funcionamiento. Es requisito indispensable previo a la puesta en funcionamiento de los locales regulados en la LEPAR la licencia de funcionamiento, sin perjuicio de otras autorizaciones. Los distintos tipos de licencias municipales exigibles, previas todas ellas a la licencia de funcionamiento, serán otorgados por los Ayuntamientos, previa verificación del cumplimiento de las condiciones a que se refiere el artículo sexto de la Ley 17/1997 de 4 de julio donde refiere medidas de seguridad e higiene como: Seguridad para las personas, solidez y funcionamiento de estructuras e instalaciones, prevención y protección de incendios, insonorización, salubridad e higiene, protección del entorno urbano y natural, condiciones de accesibilidad para minusválidos, contrato de seguro y Plan de Emergencia.
Cuando las actuaciones urbanísticas sean promovidas por los ayuntamientos en su término municipal, el acuerdo de aprobación que las autorice estará sujeto a los mismos requisitos que las licencias urbanísticas produciendo los mismos efectos, es decir, proyecto técnico con firma de responsable facultativo, cuyo ámbito de aplicación corresponde a locales o instalaciones tengan o no finalidad lucrativa, se realicen en forma habitual o esporádica y con independencia de que sus titulares u organizadores sean entidades públicas, o personas físicas o jurídicas privadas. Como el acuerdo municipal que autoriza o aprueba la actividad, está sujeto a los mismos requisitos y produce los mismos efectos que la licencia de funcionamiento, debe contener el certificado final de obra o documento que lo sustituya, seguro obligatorio, plan de emergencia y contrato de mantenimiento de los medios de prevención y extinción de incendios. Del mismo modo, el Reglamento General de Policía de Espectáculos y Actividades Recreativas RD 2816/1982 de 27 de agosto en sus artículos 36 y 40 sujetará las obras de nueva planta, adaptación o reforma de locales o recintos que hayan de destinarse a espectáculos o recreos públicos a determinados condicionantes, a comprobar por las licencias de obras y de apertura. Quedan excluidas de la LEPAR las actividades privadas, de carácter familiar o educativo que no estén abiertas a la pública concurrencia.
En la vigilancia de locales de espectáculos y actividades recreativas, como anteriormente apuntábamos, es potestativo realizar la inspección por cualquiera de los funcionarios señalados de la Comunidad Autónoma, de los Ayuntamientos o por las Fuerzas o Cuerpos de Seguridad del Estado o de las Policías Locales. Lo que es potestativo no es obligatorio, SI NO SE ESTABLECE POR VOLUNTAD POLÍTICA LA ORDEN DE INSPECCIÓN. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado dentro de su competencia en materia de seguridad pública, investigación y prevención de los delitos tienen atribuida también, además de las inspecciones, el control de las empresas de seguridad privada, este último cometido cuando se realiza tampoco constituye una inspección de los locales en sentido estricto, tiene por misión supervisar las autorizaciones y personal capacitado para ejercer como vigilante jurado y el registro de la empresa de seguridad privada. Las Policías Locales cuando ejercen funciones de vigilancia y regulación del tráfico en espectáculos o actividades recreativas autorizados en suelo de dominio público por Entes locales no precisan realizar la inspección de licencias o acuerdos de aprobación, puesto que si el Ayuntamiento que autoriza el evento es el que tiene la competencia de la inspección ha verificado ex profeso la autorización.
Los espectáculos, actividades recreativas y establecimientos públicos están clasificados, y la seguridad se considera un elemento indispensable para garantizar que en los locales de grandes superficies y aforos multitudinarios nuestro tiempo de ocio no se convierta en un suceso trágico con víctimas mortales, si se cumplen las preceptivas medidas de seguridad y no se omite la inspección, como diligencia de control ordenada por la Autoridad en la vigilancia practicada por técnicos o policía. Aunque la falta de responsabilidad por ausencia de rúbricas en determinados aspectos que inciden sobre locales y proyectos de solicitud de licencias, documentación adjunta y en las obligadas inspecciones Oficiales ha venido a demostrar con esta actitud, más de una vez, la certificación de la ignominia en siniestros donde tantas e inocentes vidas se han truncado. Es absolutamente necesario afianzar políticas encaminadas a potenciar las medidas de seguridad y el ejercicio del instituto de la inspección, como cauce de control, garantía y eficacia, verificando en todos los ámbitos y niveles de riesgo las firmas donde hay responsabilidad, coordinación efectiva entre las distintas Administraciones, equilibrando funciones, delimitando y evitando solapar competencias, centrando las tareas en un Órgano administrativo competente o Sede de la Inspección.
Autor: José Luis Rodríguez Velasco
