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Comentarios a las SSTS sobre cuestiones de ilegalidad nº 451/01 y 452/01 en relación al art 15.1 del Real Decreto 320/1994

Autor: Fernando R. Ortega Vallejo, Director Jurídico
Fecha: Marzo 2003
Origen: Multauto


Publicado en la revista Tráfico y Seguridad Vial. Nº 51. Marzo 2003.

En estos días se nos han notificados sendas sentencias de nuestro más Alto Tribunal, de 26 de noviembre (ponente: D. Francisco González Navarro) y 3 de diciembre de 2002 (ponente: D. Enrique Lecumberri Martí) respectivamente, que han venido a resolver dos cuestiones de ilegalidad planteadas por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Cádiz (números 451/01 y 452/01), sobre el apartado 1º del artículo 15 del RD 320/1994 que aprueba el reglamento del procedimiento sancionador en materia de tráfico, modificado por el RD 137/2000, sentencias cuyo contenido es exactamente el mismo, por lo que estos comentarios son de aplicación en ambos casos.

La cuestión de fondo y esencial que el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 1 de Cádiz planteaba al Tribunal Supremo era simplemente si el actual sistema utilizado por las Jefaturas Provinciales de Tráfico en la tramitación del los expedientes sancionadores de tráfico, se ajustan o no a la legalidad vigente y si este sistema (que el TS lo define como racional y simplificado) respeta todas y cada una de las garantías que los ciudadanos tienen en sus relaciones con la Administración y en particular, cuando hablamos de la posición que deben ocupar éstos cuando se enfrenta a la acción sancionadora de la misma.

Llama la atención la posición que ha adoptado el TS (esperable por otra parte) ya que es conocida su jurisprudencia en estas materias; en concreto en sentencia dictada con fecha 15-11-2000, en el recurso de casación en interés de la ley nº 8458/1999, se manifestaba abiertamente en contra del sistema sancionador utilizado por el Excmo Ayuntamiento de Madrid, de los decretos sancionadores que recogen una cantidad ingente de sanciones sin el más mínimo de los razonamientos jurídicos ni fundamentación exigidos por los arts 89.1 de la Ley 30/1992 y 20.4 del RD 1398/93 de procedimiento para el ejercicio de a potestad sancionadora íntimamente relacionados con el art 15.1 del RD 320/1994 del procedimiento administrativo sancionador en materia de tráfico.

En las sentencias citadas (cuestiones de ilegalidad nº 451 y 452 de 2001), ahora el TS dice que lo que dijo en la cuestión de ilegalidad nº 8458/1999, nada tiene que ver con este caso. Bajo mi punto de vista es un craso error de nuestros Magistrados del TS, que evidencian que desconocen de forma notable el actual sistema sancionador utilizado no sólo por las Jefaturas de Tráfico entidades locales, sino por las Entidades Locales (lo reconocen en el fundamento de derecho segundo, apartado 3º "in fine" ), lo que ha impedido que el TS haya terminado de tener una visión global del problema al que se han enfrentado.

La sentencia antes citada (interés de la ley nº 8458/1999) en su fundamento de derecho tercero decía textualmente " el art 89.1 de la Ley 30/92 en relación con el art 20.4 del RD regulador de la potestad sancionadora de la Administración, estipula que la resolución final de un procedimiento de esta clase habrá de resolver todas las cuestiones existentes, ya se hubieran planteado por los interesados, ya se deriven del mismo procedimiento, fijando la persona responsable, la infracción cometida y la sanción impuesta, sin perjuicio de declarar la inexistencia de responsabilidad o la extinción de la misma en el caso de que así ocurra. En sentido análogo el art 15.1 del RD regulador de la sanciones en materia de tráfico de 25 de febrero de 1994.

La motivación de la imposición de una sanción no puede referirse únicamente a la inexistencia de alegaciones de descargo en el expediente, sino la a apreciación de la realidad de la infracción, de su correcta tipificación y graduación, así como de la ausencia de circunstancias exonerantes, siquiera por concurrencia de la prescripción de la acción o de la caducidad del procedimiento,. La necesaria especificación de las circunstancias que individualizan la imposición de la sanción es requisito ineludible den un procedimiento de este tipo, requisito cuya necesidad ha de valorarse caso por caso, pero que no puede ser suplido por la ausencia de alegaciones de descargo, como razón única que justifique la imposición de la sanción en los casi dos mil expedientes examinados".

Es obvio que este intachable razonamiento venía a dar la razón al JCA nº 1 de Cádiz ya que la resolución verbal, a la que hacer referencia el artículo bajo sospecha, en modo alguno podía reunir los requisitos de individualización y motivación de la resolución y por ende el de la forma escrita de los actos administrativos.

Pero a todo esto podemos añadir lo ya manifestado en otras tantas ocasiones por los TTSSJJ, por la Audiencia Nacional o por los Juzgados de lo Contencioso Administrativo.

Por ejemplo en Pontevedra, el Juzgado de lo Contencioso nº 2, en sentencias de 5 de Julio de 2.000, en concreto en los PPAA 120/2000 y 127/2000, decretó la nulidad de los expedientes de tráfico nº 32004235006-9 y 36004505025-6, por constar la resolución verbal del órgano sancionador, extremo que es manifiestamente contrario a derecho, después de un excelente y pulcro razonamiento jurídico.

También el TSJ de Andalucía, Sala de Granada, en su sentencia de 22 de mayo de 2000, ratifica íntegramente lo expuesto, al indicar que "la forma verbal como modo de producción de los actos administrativos, no podemos tenerla por válidamente ejercitada cuando a la propuesta de resolución del Jefe provincial de Tráfico se acompaña un listado o relación de aquellas que han sido de dictadas bajo esa forma verbal (...) La razón que nos impulsa a anularlo (el acto admvo) es que nos encontramos ante una relación de sanciones que no tienen una resolución específica en la que, siquiera con una mínima referencia de hechos y sujetos, se aluda a las circunstancias determinantes de su contenido resolutorio (...) su ausencia total de motivación, en cuanto no incorpora el mínimo exigible en esta materia, el relato constitutivos de la infracción que posteriormente se sanciona (...) Lo expuesto evidencia el alejamiento de la Administración de las pautas que para la instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores en materia de Trafico establece el RD 320/94 (...)".

De igual y contundente forma se expresa la Sentencia de la Audiencia Nacional de 19-05-2000 (recurso 1155-98), que produce sonrojo su lectura, al indicar que "el Delegado de Gobierno ni tan siquiera ha visto la propuesta de resolución cuya conformidad se dice firmada por el (...) Muchos nos tememos que en la Jefatura de Tráfico se disponga del programa informático y salgan las resoluciones seriadas a falta sólo de rellenar los espacios referidos al hecho e identidad del infractor (...)".

También la Sala 2º del TSJ de Murcia en su sentencia de 14-03-2001 (recurso 2160/98) se expresa en contra de la resolución verbal; también la STSJ de Extremadura, Sala de Cáceres, de 09-02-2000.

Por último se deben citar algunas sentencias de los Juzgados de lo Contencioso Administrativo que rechazan este sistema sancionador: SJCA nº 1 de Santa Cruz de Tenerife de 10 de diciembre de 2002; SJCA nº 1 de Almería de 9 de enero de 2.003, SJCA nº 27 de Madrid de 27 de mayo de 2002, SJCA nº 2 de Murcia de 4 de junio de 2002, entre muchas otras.

Es decir, podemos llegar a la conclusión que efectivamente nos encontramos ante un sistema sancionador que carece de respaldo jurídico (ahora el TS ya nos ha dicho que no).

Pero es más, el TS en estas sentencias olvida la posición del Consejo de Estado, que en su dictamen de 14 de Octubre de 1999, que examinaba el expediente relativo al proyecto del RD que modificaba el reglamento de procedimiento sancionador en materia de tráfico, indicaba en su consideración tercera:

"Unicamente debe examinarse con más cuidado la previsión que se quiere introducir al amparo del art 55.2 de la Ley 30/1992. Ciertamente la redacción del proyecto se limita a contemplar la posibilidad, que la Ley ampara, por lo que, en todo rigor, nada puede objetarse a la misma.

Sin embargo, ha de tenerse en cuanta la finalidad que lleva a la previsión de la norma. Como pone de relieve la Dirección general de Tráfico, se trata de facilitar el trabajo físico de resolución de expedientes, pues, según se indica, al dictarse la resolución verbal por la autoridad administrativa (Delegado o Subdelegado del Gobierno según los casos), no será preciso el traslado físico del expediente ante dicha autoridad.

El Consejo de Estado no puede compartir esa previsión de práctica administrativa. La resolución del expediente, sea estricta u orla cuando la Ley lo permite, requiera que la autoridad que dicta la resolución lo examine, y lo tenga a su vista de modo cierto. Será oral la resolución, en su caso, pero no puede haber una transmisión también oral del contenido del expediente para facilitar el examen y reflexión que corresponde a la autoridad que resuelve porque no lo aflicta. Por otro lado, como la Secretaría general Técnica del Ministerio de Administraciones Públicas ponía de relieve en sus observaciones al texto inicial del proyecto, la resolución orla no es la general predispuesta por la Ley. ES cierto que en ocasiones será la más adecuada e incluso necesaria (en situaciones de emergencia o necesidad), pero ni debe ni puede generalizarse su uso.

Por ello, y porque la prudencia lo requiere en una materia en la es precisa una gran claridad normativa, no solo respecto de los particulares sino también para facilitar la labor de los agentes de la Administración encargados de velar por la aplicación de las normas, el Consejo de Estado no estima oportuno incluir esa mención en el texto del artículo 15 del Reglamento sin que la menos se incluya también la previsión contenida en el art 55.1de la Ley 30/1992, para indicar de modo claro que el régimen general de producción de resoluciones sancionadoras es el escrito.

Conviene finalmente que se recuerde por parte de la autoridad competente la necesidad estricta y rigurosa de tener a la vista el expediente cuando se dicta resolución. Si ello ocasiona problemas físicos o materiales, podrá resolverse de tro modo, posiblemente utilizando medios electrónicos para la transmisión del expediente, pero desde luego, no es correcto resolver sin el expediente administrativo."

Podemos llegar por tanto, a la misma conclusión antes citada; el Consejo de Estado tampoco aprobaba el sistema utilizado de resolver verbalmente los expedientes sancionadores de tráfico.

Por tanto debemos discrepar de las SSTS citadas y seguir afirmando que la resolución verbal del órgano sancionador, es anulable por los siguientes motivos:

    Primero.- Porque de acuerdo con el art 55.1º de la Ley 30/1992, como regla general, los actos administrativos deben dictarse por escrito a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia; regla general que en casos como el presente en que los actos tienen por objeto la imposición de sanciones, debe ser aplicada, máxime teniendo en cuenta que la resolución que pone fin a los procedimientos sancionadores ha de ser en todo caso motivada según lo dispuesto en el art 138.1 de la Ley 30/1992, en relación con el art 20.2 del RD 1398/1993, de 4 de Agosto. La naturaleza sancionadora de las cuestiones planteadas por el interesado debe ser resuelta y debidamente.

    Segundo.- Porque el art 20.4 del citado Reglamento, exige que las resoluciones de los procedimientos sancionadores, además de contener los elementos previstos en el art 89.3 de la Ley 30/1992, incluyan la valoración de las pruebas practicadas, los hechos, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen o bien, la declaración de no existir infracción o responsabilidad. Si las resoluciones sancionadoras deben tener como mínimo dicho contenido, es impensable que pueda dictarse de forma verbal. No consta en la resolución verbal ese contenido y mucho menos en su soporte escrito.

    Tercero.- Porque el art 15 del RD 320/1994, asimismo viene a corroborar las anteriores conclusiones al exigir que las resoluciones que dicten los Gobernadores Civiles y Alcaldes (hoy al amparo de la Ley 6/1997 hablamos de delegados y Subdelegados del Gobierno), sean sucintamente motivadas y decidan todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento, lo cual no se concibe mediante resoluciones verbales constatadas en un documento en el que figura un listado de resoluciones sancionadoras y solamente se dedica una línea a cada resolución, o ninguna, como es el caso.

    Cuarto.- Y por último, porque aunque es cierto que el art 55.3 de la Ley 30/1992, dispone que una serie de actos administrativos puede refundirse en uno sólo ("actos masa"), tal posibilidad no está prevista en los procedimiento sancionadores, ya que la resolución de estos procedimiento tiene un régimen jurídico propio y especifico y porque la propia ejemplificación que parece en al ley, permite contrastar que se trata exclusivamente de actos que produzcan efectos favorables en la esfera jurídica de los administrados y no, como los sancionadores, efectos desfavorables o suspensión o limitación de derechos. De hecho ni la Ley 30/1992 al regular estos procedimientos (arts 127 y ss), ni los reglamentos que desarrollan materia sancionadora (RD 1398/1993 y RD 320/1994), dicen nada al respecto.

En resumen; podemos concluir que el TS ha dado un paso más en la legalización del actual sistema utilizado por las Jefaturas de Tráfico, que lejos de ser un modelo de gestión, es un claro ejemplo de lo que no puede hacer una Administración sancionadora. No hay que más que comparar cómo actúa la AEAT o por ejemplo cualquier Consejería de Transportes: expedientes individualizados, propuestas de resolución, informes, dictámenes, etc.p

Mientras las Jefaturas de Tráfico, ahora además con el apoyo del TS, seguirán el mismos esquema: denuncia, resolución sancionadora y resolución de la DGT. El mismo esquema para los miles de expedientes incoados y tramitados al año por estos Organos. Se ha vuelto ha perder otra importante oportunidad.


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