Autor: Fernando R. Ortega Vallejo ,Director Jurídico
Fecha: Agosto 2002
Origen: Multauto
El art. 54.1 de la Ley 30/1992 dispone literalmente en relación a las disposiciones y los actos administrativos que "Serán motivados con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: (...)". Dicho precepto ha de ponerse necesariamente en relación con el contenido del art. 89.1 del mismo texto legal, que indica que "La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo".
Cierto es que las resoluciones administrativas, tal y como dispone el art. 54.1 de la Ley 30/1992, no requieren ajustarse a unas pautas tan estrictas como los que se imponen en el ámbito jurisdiccional; sin embargo, es igualmente cierto y congruente con el sentido de la Norma que las resoluciones de la Administración se hallen presididas por la necesidad de resolver y dar respuesta a las pretensiones que, en cada caso concreto, le dirige el administrado.
La motivación de los actos resolutorios de recursos es una exigencia de la Ley que pretende y requiere que se expresen las razones que sirven de fundamento a la decisión, y el derecho a la motivación de la resolución sancionadora es un derecho instrumental a través del cual se consigue la realización de las restantes garantías constitucionales que igualmente resultan aplicables al procedimiento administrativo. De ese modo, la motivación debe contener unos fundamentos que expresen suficientemente el proceso lógico y jurídico de la decisión administrativa y obedecen a la necesidad de que llegue a conocimiento del administrado para la correcta defensa de sus derechos, por ser esta vía la única manera de poder detectar la motivación de la decisión administrativa y oponerse a la que entiende supone un motivo de arbitrariedad de los poderes públicos proscrita en la Constitución, como garantía inherente al derecho de defensa que la misma eleva a la categoría de fundamental. (SSTS 4/11/86, 4/11/88 y 3/3/90).
De nada serviría exigir que el expedientado cuente con un trámite de alegaciones para su defensa sino existe un correlativo deber de responderlas, o proclamar el derecho a la presunción de inocencia, si no se exige al órgano decisor exteriorizar la valoración de la prueba practicada y sus consecuencias incriminatorias, criterio seguido por muchos de nuestros juzgados de lo contencioso-administrativo.
En tal sentido se ha manifestado reciente jurisprudencia abordando la cuestión de la motivación. Así, en la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo en interés de la Ley, de 15 de noviembre de 2000, la Sala resuelve en sentido desestimatorio la impugnación deducida frente a la Sentencia que declaró no conforme a Derecho la práctica municipal de abarcar en un único decreto resolutorio una ingente pluralidad de expedientes individuales por distintas infracciones de tráfico, cuya única razón común de decisión resultaba de la inexistencia de alegaciones frente a la denuncia formulada por los múltiples supuestos de infracción cometidas, en circunstancias, por personas y con vulneración de preceptos de muy diversa índole. Considera al respecto que resulta correcta la postura adoptada por el Juzgador de instancia que mantuvo que las resoluciones de los procedimientos sancionadores debieron incluir los elementos previstos en el art. 89.3 de la Ley 30/92, así como la valoración de las pruebas practicadas, fijando los hechos y la persona responsable, las sanciones impuestas o la declaración de no existencia de la infracción o responsabilidad imputada.
Concluye el Tribunal Supremo indicando que, si bien es cierta la posibilidad de resolver mediante un único acuerdo una pluralidad de expedientes administrativos, también lo es la necesaria e ineludible especificación de las circunstancias que individualizan la imposición de sanciones en un procedimiento de este tipo, y cuya necesidad ha de valorarse caso por caso, sin que pueda ser suplido por la ausencia de alegaciones de descargo como razón única que justifica la imposición de la sanción en el supuesto enjuiciado, no prosperando, en consecuencia, el recurso de casación en interés de la Ley.
Antes de seguir analizando la motivación de la resolución sancionadora debemos traer el contenido del art 15 del RD 320/1994 que indica "(...) Dicha resolución se dictará por escrito conforme previene el art 55.1 de la Ley 30/1992, salvo que los órganos ejerzan su competencia de forma verbal, en cuyo caso el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido conforme previene el art 55.2 de la referida Ley. (...)"
Analizando este artículo vemos que en cuanto a la falta de motivación que se aduce en el procedimiento sancionador seguido por las Jefaturas de Tráfico y por muchas otras administraciones públicas que tiene potestad sancionadora, sobre la propuesta de resolución, el decreto sancionador y la resolución sancionadora, debemos hacer las siguientes consideraciones.
Por un lado nos encontramos ante una resolución sancionadora que recoge la resolución dictada por el Delegado de Gobierno, previa elevación de la propuesta de resolución que presenta el Jefe de la Unidad de Sanciones de la Jefatura Provincial de Tráfico, tras la instrucción pertinente. Curiosamente y siempre en la misma fecha, el Delegado de Gobierno a través de un listado, sanciona una serie de expedientes relacionados que precede a la resolución sancionadora, citando sólo, en el listado: "expediente, persona denunciada, precepto, multa-euros, suspensión autorización de conducir".
El Delegado de Gobierno, como se ha dicho, mediante resolución verbal, resuelve imponer las sanciones expuestas en el listado; destacar que los expedientes sancionadores que aparecen en los listados del decreto sancionador firmado por el Delegado de Gobierno, son incoados por causa de infracciones distintas, con distintas cuantías e incluso algunas de ellas con la sanción adicional de retirada de carnet, siempre con el mismo contenido.
Como hemos dicho la STS de 15-11-2000, viene a determinar sin ningún género de duda, que el criterio mantenido por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Madrid, sobre la falta de motivación manifestada expresada a través de los decretos sancionadores utilizados por el Excmo. Ayto. de Madrid, es acertado. Lo que no se ajusta a Derecho es la práctica del Ayuntamiento y en consecuencia la de las Jefaturas de Tráfico.
El Tribunal Supremo en la citada sentencia, en el Fundamento de Derecho Tercero, indica que "no se puede resolver de una sola vez, con una única motivación (consistente en invocar la competencia del órgano legal, los preceptos legales y reglamentarios comunes para toda suerte de infracciones y procedimientos y la ausencia de alegaciones de descargo), carente de toda referencia individualizadora, casi 1800 expedientes sancionadores en materia de seguridad vial".
Sigue el Tribunal Supremo, en el citado Fundamento de Derecho Tercero, diciendo que "(...) el art 89.1 de la ley 30/1992, en relación con el art 20.34 del RD regulador de la potestad sancionadora de la Administración, estipula que la resolución final de un procedimiento de esta clase habrá de resolver todas las cuestiones existentes, ya se hubieran planteado por los interesados, ya se deriven del mismo procedimiento, fijando la persona responsable, la infracción cometida y la sanción imputada, sin perjuicio de declarar la inexistencia de responsabilidad o la extinción de la misma, en el caso de que así ocurra. En sentido análogo el art 15.1 del RD regulador de las sanciones en materia de tráfico de 25 de febrero de 1994.
La motivación de la imposición de una sanción no puede referirse únicamente a la inexistencia de alegaciones de descargo en el expediente, sino a la apreciación de la realidad de la infracción, de su correcta tipificación y graduación, así como la ausencia de circunstancias exonerantes, siquiera por concurrencia de la prescripción de la acción o de la caducidad del expediente. La necesaria especificación de las circunstancias que individualizan la imposición de las sanciones es requisito ineludible en un procedimiento de este tipo, requisito cuya necesidad ha de valorarse caso por caso, pero que no puede ser suplido por la ausencia de alegaciones de descargo como única razón que justifica la imposición de la sanción en los casi dos mil expedientes examinados".
Por tanto el Tribunal Supremo es claro: no puede resolverse en un solo decreto sancionador, con el mismo contenido, infracciones distintas y aún heterogéneas, que varían no sólo de cuantía, sino de cualidad: las hay leves, graves y muy graves y además algunas de ellas llevan aparejadas la retirada de carnet de conducir, sin motivación alguna.
La aparición de ese decreto sancionador, que no menciona para nada motivación alguna jurídica, ni hace referencia alguna a las alegaciones realizadas por el interesado, no puede considerarse, en puridad, resolución administrativa sancionadora, por carencia de motivación adecuada. La motivación o es individual o no es motivación.
Concretamente el art 139 de la Ley 30/1992, en su apartado 1º exige que la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador "habrá de ser motivada y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente"; exigencia de motivación que reitera el art 15 del RD 320/1994 (citado por el TS). También el TC en sus sentencias 36/82, 66/95, 128/97, entre otras muchas señala que, de poco sirve que el procedimiento sancionador en materia de tráfico tenga una fase de alegaciones para la defensa del interesado si no existe un correlativo deber de responderlas o proclamar el derecho a la presunción de inocencia si no se exige al órgano decisor que exteriorice la valoración de la prueba practicada y sus consecuencias incriminatorias.
La motivación conecta el acto a la legalidad y en el caso que analizamos, la resolución que se impugna carece de toda motivación por lo que no existe, en consecuencia, unión o conexión entre la citada resolución y la legalidad. Esa falta absoluta de motivación es causa de nulidad del acto por infracción del art 54.1 a) de la Ley 30/1992, pues provoca indefensión. La proporcionalidad de la sanción, que ha de poder controlarse, es un principio ínsito en el derecho sancionador administrativo, como lo es en el derecho penal cuyos principios le son aplicables como ha señalado el TC desde su sentencia de 8 de Junio de 1981, y en consecuencia, inmotivada y no justificada por la Administración la procedencia de la sanción la resolución impugnada no puede mantenerse.
