Desde diversos sectores se viene reclamando la necesidad de otorgar un mayor reconocimiento al importante papel que los municipios vienen asumiendo en la vida política de nuestro país. Un buen ejemplo son algunas propuestas sobre el Pacto Local, para incrementar las competencias y los recursos económicos de los municipios.

De hecho, desde el año 1993, la Federación Española de Municipios y Provincias (F.E.M.P.) viene reclamando la necesidad de una nueva regulación normativa, que reconozca a la Administración Local aquellas competencias que está desempeñando de manera habitual, en un nivel muy superior al contemplado por la legislación. Con ello, lo que se pretende no es otra cosa que lograr la máxima eficacia de los servicios públicos; un criterio que fue recogido por el Tratado de la Unión Europea en 1992, bajo la denominación de principio de subsidiariedad, que señalaba que la prestación de un servicio debía corresponder a la Administración capacitada para hacerlo que estuviera más próxima a los ciudadanos.

Desde los Ayuntamientos se empiezan a construir las políticas de libertad, de solidaridad y de igualdad. Desde los Ayuntamientos se pueden corregir múltiples carencias y defectos de nuestra sociedad. En otras palabras: las ciudades son un espacio de libertad, pero también pueden suponer un espacio de marginación y exclusión social.

Con la defensa de esta idea no se hace otra cosa que recoger una importante demanda social: los ciudadanos quieren que los problemas de su Ciudad se resuelvan en el ámbito político de su Ciudad, el ámbito que les resulta más cercano. Y, cuando se dice esto en relación a la seguridad, evidentemente no se habla de los grandes problemas de la seguridad del Estado (narcotráfico, terrorismo, delincuencia organizada...). Se habla de los pequeños problemas que afectan más directamente a la seguridad y la convivencia en la Ciudad: pequeña delincuencia, violencia de género, problemáticas de jóvenes y menores, conflictos sociales, problemas de convivencia, etc.

En definitiva, se habla de problemas que solo afectan al ámbito de la Ciudad, que deben ser priorizados y gestionados desde la Ciudad y por quienes la representan.

1. La Gestión Estratégica de la Policía Local.

1.1. La actual regulación de las competencias municipales en materia de seguridad pública.

La legislación actual reconoce expresamente la participación de los municipios en el mantenimiento de la seguridad pública. Así, la propia Constitución Española, además del reconocimiento genérico del principio de autonomía municipal, hace una mención expresa a las Policías Locales (artículo 148.1.22), revelando que una parte de la seguridad pública debe estar en manos de las Corporaciones Locales y de los Cuerpos de Policía de que disponen.

La normativa de régimen local abunda en esta dirección, otorgando a todos los municipios la competencia de seguridad en lugares públicos, ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas, extinción de incendios y el desarrollo de los servicios correspondientes, cuya prestación resulta obligatoria en función del número de habitantes de los municipios.

Dicha normativa también regula la potestad municipal para crear Cuerpos de Policía Local, estableciendo que existirá en municipios con población superior a 5.000 habitantes, aunque también podrán ser creados en los de censo inferior, con autorización previa del Ministerio competente. Si bien, en ejercicio de su potestad coordinadora, algunas Comunidades Autónomas han elevado o eliminado el límite para la creación de Cuerpos de Policía Local hasta los 10.000 habitantes. Y, los municipios que no tengan constituido su propio Cuerpo de Policía, podrán ejercer sus competencias a través de auxiliares de Policía Local.

La Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 443), al establecer las funciones de la Policía Judicial, que comprenden el auxilio a los Juzgados y Tribunales y al Ministerio Fiscal en la averiguación de los delitos y en el descubrimiento y aseguramiento de los delincuentes, dice que competerán, cuando fueren requeridos para prestarla, a todos los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, tanto si dependen del Gobierno central, como de las Comunidades Autónomas o de los Entes Locales, dentro del ámbito de sus respectivas competencias.

Pero, seguramente, es la Ley 2/1986, Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, la norma que, de manera más concreta, define el papel de las Policías Locales en el actual modelo de seguridad pública. Así, su artículo primero establece que la seguridad pública es competencia exclusiva del Estado y su mantenimiento corresponde al Gobierno de la Nación.

Si bien, las Corporaciones Locales participarán en el mantenimiento de la seguridad pública en los términos establecidos en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y en el marco de esta Ley. El mantenimiento de la seguridad pública se ejercerá por las distintas Administraciones Públicas a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, entre las que se incluye a los Cuerpos de Policía dependientes de las Corporaciones Locales (artículo 3º).

Los principios básicos de actuación y el régimen estatutario definido por la Ley 2/1986, es común al conjunto de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y, en consecuencia, de plena aplicación a los componentes de las Policías Locales.

La Ley Orgánica establece el ámbito territorial de actuación de las Policías Locales, que deberá limitarse al municipio respectivo, salvo en situaciones de emergencia y previo requerimiento de las autoridades competentes. Y establece la obligación de prestar el servicio a la Policía Local con uniforme, a excepción de las autorizaciones otorgadas por los Delegados y Subdelegados del Gobierno.

El artículo 53 de la Ley recoge las funciones que deberán ejercer los Cuerpos de Policía Local, que son las siguientes:

• Proteger a las autoridades locales y la vigilancia o custodia de los edificios e instalaciones municipales.

• Ordenar, señalizar y dirigir el tráfico en el casco urbano, de conformidad con lo establecido en la legislación de tráfico y seguridad vial.

• Instruir atestados por accidentes de circulación en el casco urbano.

• Ejercer la policía administrativa en lo relativo a ordenanzas, bandos y demás disposiciones municipales.

• Participar en las funciones de Policía Judicial, con carácter colaborador a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

• Prestar auxilio en los casos de accidente, catástrofe o calamidad pública, participando en los planes de Protección Civil.

• Efectuar diligencias de prevención y cuantas actuaciones tiendan a evitar la comisión de actos delictivos, en el marco de colaboración establecido en las Juntas Locales de Seguridad.

• Vigilar los espacios públicos y colaborar con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y con la Policía de las Comunidades Autónomas en la protección de manifestaciones y el mantenimiento del orden en grandes concentraciones humanas, cuando sean requeridos para ello.

• Cooperar a la resolución de conflictos privados, cuando sean requeridos para ello.

En esta materia, la Ley establece el denominado deber de comunicación para los Cuerpos de Policía Local, que consiste en la obligación de informar a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado sobre las actuaciones que practiquen sobre instrucción de atestados por accidentes de tráfico y diligencias de prevención de la delincuencia.

Esta norma posibilita la creación de Juntas Locales de Seguridad en los municipios que tengan constituido su Cuerpo de Policía Local, que será el órgano competente para establecer las formas y procedimientos de colaboración entre los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad competentes en el ámbito territorial del municipio.

Su presidencia corresponderá al Alcalde, salvo que el Subdelegado del Gobierno concurra a su sesión, en cuyo caso la presidencia será compartida con éste. La constitución, composición y funciones recientemente se ha regulado mediante Real Decreto constituyéndose en una verdadera norma que profundiza en la coordinación en el ámbito local.

Pero las competencias municipales en materia de seguridad pública y las funciones de las Policías Locales han sido ampliadas por otras normas autonómicas y estatales de carácter sectorial, que han otorgado capacidad sancionadora a los Ayuntamientos y facultades de policía administrativa extra-municipal a sus Cuerpos de Policía. Entre ellas cabe destacar la Ley Orgánica 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana, la legislación sobre animales potencialmente peligrosos o las normativas autonómicas sobre transporte y las de espectáculos públicos y actividades recreativas.

Para finalizar resulta obligada una amplia referencia a las importantes competencias que otorga a las Comunidades Autónomas el artículo 39 de la Ley, en materia de coordinación de las Policías Locales. A las que corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:

• Establecer las normas-marco a las que deben ajustarse los Reglamentos de las Policías Locales.

• Establecer o propiciar la homogeneización de los Cuerpos de Policía Local, en materia de medios técnicos para aumentar la eficacia y colaboración de éstos, de uniformidad y de retribuciones.

• Fijar los criterios de selección, formación, promoción y movilidad de las Policías Locales, determinando los distintos niveles educativos exigibles para cada categoría, sin que en ningún caso el nivel pueda ser inferior al grado de bachillerato.

• Coordinar la formación profesional de las Policías Locales mediante la creación de Escuelas de Formación de Mandos y de Formación Básica.

En el ejercicio de dichas funciones, la totalidad de las Comunidades Autónomas han promulgado sus respectivas leyes de coordinación de las Policías Locales y otra normativa complementaria, han creado sus escuelas de Policía Local y han desarrollado diferentes proyectos para conseguir un mayor nivel de profesionalidad y homogeneización de estos Cuerpos en sus correspondientes ámbitos territoriales.

En algunos casos, la normativa autonómica ha llegado a introducir nuevas funciones entre las asignadas por la L.O.F.C.S. a las Policías Locales. Por ejemplo, en la Comunidad de Madrid también se encomienda a las Policías Locales funciones de protección medioambiental y participar en la Educación Vial. En la de Andalucía, condicionado al convenio previo entre la Junta y los municipios, se plantea la posibilidad de que las Policías Locales puedan asumir algunas de las funciones atribuidas a la Policía Autonómica (protección de autoridades y custodia de edificios e instalaciones autonómicas, policía administrativa de la Comunidad, etc.). Y en la de Cantabria, las funciones relacionadas con el tráfico (limitadas por la Ley 2/1986 al casco urbano) se amplían a todo el término municipal.

Otro aspecto importante es la tendencia general en las Comunidades Autónomas a elevar el nivel de formación académica exigido para el acceso a los Cuerpos de Policía Local. Así, todas las Comunidades Autónomas han reformado sus leyes de coordinación exigiendo a los aspirantes una titulación de Bachillerato, grupo C-1 ó equivalente, para el ingreso en la categoría básica de la Policía Local.

Por último, en este ámbito también merece destacarse el intento de las Comunidades Autónomas para ofrecer solución a la problemática de los pequeños municipios que carecen de recursos para constituir, por sí mismos, su propio Cuerpo de Policía Local.

En diversas leyes de coordinación (Madrid, Andalucía, Extremadura, etc.) se reguló la posibilidad de mancomunar los Servicios de Policía Local, con el objetivo de ofrecer una alternativa a estos Ayuntamientos.

Hoy en día ya es posible la asociación de servicios de forma indefinida de Cuerpos de Policía Local, todo ello posibilitado por la modificación de la Ley Orgánica de Fuerza y Cuerpo de Seguridad, que en su texto dice: ”En los supuestos en los que dos o más municipios limítrofes, pertenecientes a una misma Comunidad Autónoma, no dispongan separadamente de recursos suficientes para la prestación de los servicios de policía local, podrán asociarse para la ejecución de las funciones asignadas a dichas policías en esta Ley.

En todo caso, el acuerdo de colaboración para la prestación de servicios por los Cuerpos de Policía Local dependientes de los respectivos municipios respetará las condiciones que se determinen por el Ministerio del Interior y contará con la autorización de éste o, en su caso, de la Comunidad Autónoma correspondiente con arreglo a lo que disponga su respectivo Estatuto de Autonomía.”

1.2. La contribución municipal al mantenimiento de la seguridad pública y la realidad actual de las Policías Locales.

Resulta una tarea casi imposible cuantificar el gasto público y la atención política que dedican los municipios españoles, en sentido estricto, al mantenimiento de la seguridad pública. Sin embargo, si resulta posible hacer algunas valoraciones estimativas de la contribución municipal a la seguridad pública, como son las siguientes:

• De un sondeo aleatorio, entre diferentes ayuntamientos españoles, comprendidos entre los 8.800 y 242.000 habitantes, se desprende una media de gasto municipal por habitante cercana a los 50 euros/año. La cantidad mínima registrada es de 25 euros y la máxima de 75 euros.

• Un Informe de la Dirección General de la Policía estima el gasto de los municipios españoles en Policía Local en una cantidad de 180.827 millones de pts./año del año 1997.

• Ese mismo Informe cuantifica el número de funcionarios de Policía Local existentes en España en un número muy cercano a los 54.000 (ya son más de 70.000), lo que supone un porcentaje del 28,5% sobre el conjunto de los policías públicos y sitúa a los efectivos policiales, que dependen de los municipios, como el segundo colectivo policial del país, detrás de la Guardia Civil y por delante del Cuerpo Nacional de Policía.

• Según los datos oficiales disponibles, solo entre los años 1995 y 1997, el incremento del número de funcionarios de las Policías Locales en España fue de un 12,5%. En el territorio de la Comunidad de Madrid, se ofrecen los siguientes datos sobre la evolución del número de efectivos de los Cuerpos de Policía Local en la región: 5.300 funcionarios en el año 1980; 5.968 en el año 1990 y 8.500 en el año 2000. De lo que se infiere un incremento superior al 53% entre los años 1980/2000.

• Existen Cuerpos de Policía Local en más de 1.700 municipios, lo que supone un porcentaje del 21% del total de los ayuntamientos españoles. Sin embargo, se calcula que estos municipios integran una población que supera el 87% del censo.

• En relación a su población, la distribución de municipios con Cuerpo de Policía Local es la siguiente: el 3,3% corresponde a los de población superior a 100.000 habitantes; el 13,3% a los de población comprendida entre los 20.000 y los 100.000 habitantes; el 17,1% a los comprendidos entre 10.000 y 20.000 habitantes; y el 66,4% a los de población inferior a 10.000 habitantes.

• Además de los gastos en sus propios recursos, resulta muy frecuente que los Ayuntamientos suplan las deficiencias presupuestarias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, a través de diversas fórmulas, como: cesión de suelo para la construcción de dependencias policiales, reforma y mantenimiento de dichas dependencias, retirada, guarda y custodia de vehículos de interés policial y aportación de equipamiento administrativo (ordenadores, fotocopiadoras, etc.).

• Al margen del gasto directo en seguridad, la totalidad de los municipios grandes y medianos invierten muchos recursos en el desarrollo de programas transversales que tienen una incidencia muy importante en las políticas de seguridad pública (violencia de género, drogodependencias, ocio juvenil, etc.).

• Supone una realidad constatable que la contribución municipal a la seguridad pública es muy heterogénea: el 80% de los municipios españoles carecen de Cuerpo de Policía Local; dos terceras partes de los municipios con Cuerpos de Policía Local mantienen estructuras muy débiles que agrupan un número que oscila entre uno y diez funcionarios, mientras que otros reúnen cientos o miles de policías.

• A partir de los 20.000/25.000 habitantes, los municipios, a través de sus Policías Locales, soportan una parte muy importante del mantenimiento de la seguridad pública. Un dato muy indicativo de la situación en este tipo de municipios, es que la presencia de efectivos operativos de la Policía Local en las vías y lugares públicos resulta superior a los de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en índices que pueden oscilar entre el 50% y el 100%.

En resumen, de todo lo anterior pueden obtenerse las siguientes conclusiones:

1º) Parece evidente que existe una importante contribución municipal a la prevención y el mantenimiento de la seguridad pública del país, que se ha incrementado desde 1986 de manera muy significativa.

2º) Esta contribución se ha hecho especialmente relevante en los municipios que cuentan con población superior a los 20.000 habitantes.

3º) También parece claro que esa aportación se produce, con toda seguridad, en un nivel muy superior a la capacidad de decisión que actualmente disponen los Ayuntamientos y, desde luego, en un nivel absolutamente desproporcionado a los recursos económicos que reciben del Estado.

4º) Por último, de esta situación se puede deducir una importante y creciente demanda social de respuesta a problemas de seguridad pública, dirigida específicamente hacia los municipios y a los Cuerpos de Policía que de ellos dependen.

1.3. Los problemas de nuestro modelo de seguridad.

Desde la aprobación de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad han transcurrido ya 23 años. La experiencia de ese tiempo ha puesto de manifiesto las deficiencias del modelo establecido por la Ley que, además, ha carecido del necesario desarrollo reglamentario en aspectos muy importantes.

De otra parte, se ha producido un cambio muy relevante en el papel asumido por los municipios en relación a la seguridad pública y transformaciones esenciales en los Cuerpos de Policía que están bajo su dependencia.

Además, no se han articulado políticas de seguridad eficaces que contemplen la seguridad ciudadana como una respuesta integral de un sistema para responder a problemas de seguridad que han despertado una gran sensibilidad social.

Todo ello ha contribuido a poner en cuestión el actual sistema y plantea la necesidad de abordar -cuanto antes- reformas de importancia. Así, desde la perspectiva municipal, entre los principales problemas del actual sistema de seguridad pública podemos destacar los siguientes:

a) El modelo español no ha conseguido articular la corresponsabilidad entre las Administraciones Públicas.

Desde la perspectiva de un modelo de Estado descentralizado, como es el diseñado por nuestra Constitución, no cabe otra opción que establecer un sistema de seguridad de responsabilidad compartida entre las diferentes Administraciones Públicas. Y ese modelo no puede basarse, exclusivamente, en la existencia de Cuerpos de Policía que dependan de cada una de las Administraciones. Ninguna Administración Pública, disponga o no de su propia Policía, puede declararse irresponsable en materia de seguridad.

Deben articularse políticas y planes de seguridad del Estado para abordar los principales problemas, que deben concretarse y desarrollarse en todas las Comunidades Autónomas y en todos los Municipios, además de los planes y programas específicos que se elaboren desde las administraciones territoriales. Y todas estas acciones deben ejecutarse por el conjunto de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en el ámbito de sus respectivas competencias y bajo el principio de subsidiariedad.

La construcción de un nuevo sistema público de seguridad debe basarse en la colaboración y coordinación activa entre las Administraciones y la coordinación y la colaboración efectiva entre todas las policías públicas. Y esa base solo puede construirse a través de órganos políticos como los instaurados por la Ley de 1986 (Consejo de Política de Seguridad, Juntas de Seguridad de las Comunidades Autónomas y Juntas Locales de Seguridad), en los que debe incluirse la representación de todas las Administraciones Públicas y no solo de aquellas que cuentan con Cuerpo de Policía competente en el respectivo ámbito territorial. Además, dichos órganos políticos deben complementarse de otros específicos, para garantizar la ejecución de las políticas definidas en los mismos y la colaboración inter-policial.

b) El Sistema de Seguridad Público necesita políticas públicas decididas para responder a la inseguridad ciudadana.

El incremento de la delincuencia violenta, el desarrollo de la delincuencia organizada, la incidencia de las drogodependencias en la inseguridad, la violencia de género, las problemáticas juveniles y de menores, el vandalismo urbano, la seguridad vial, etc., son problemas que requieren la elaboración de políticas integrales y transversales, a través de programas y planes de actuación, que deben articularse con la participación de todas las Administraciones Públicas y ejecutarse, entre otros servicios públicos, a través de sus Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

c) La actual distribución de competencias entre las Administraciones Públicas debe responder a las demandas sociales.

La actual distribución de competencias en materia de seguridad presenta dos problemas fundamentales: por un lado, liga excesivamente la competencia de una Administración a la existencia o no de Cuerpos de Policía propios y, por otro, no se ha establecido sobre la base de la lealtad y la cooperación institucional, sino de una cierta desconfianza hacia las Administraciones territoriales.

En un sistema racional de seguridad, cada Administración debe asumir aquellas competencias que está en mejores condiciones de asumir, todos se responsabilizan y todos trabajan para todos. El Estado, como principal titular constitucional de las competencias en la seguridad ciudadana, tiene la responsabilidad de impulsar y garantizar el funcionamiento global del sistema, y las administraciones territoriales, en función de sus respectivas competencias, de contribuir lealmente a su buena marcha.

d) Las funciones asignadas actualmente a las Policías Locales, o resultan excesivas, o suponen un importante desaprovechamiento de recursos.

La experiencia ha venido a demostrar que ha constituido un error establecer exactamente las mismas funciones para todos los Cuerpos de Policía Local. Las policías existentes en los pequeños municipios son incapaces de cumplir con el mandato legal, mientras que supone un verdadero derroche de recursos y una gestión ineficiente de la seguridad mantener funciones tan limitadas en los municipios grandes y medianos.

e) Se debe ofrecer alternativas a los pequeños municipios.

Un nuevo sistema de seguridad debe ofrecer alternativas a los pequeños Ayuntamientos, para el adecuado ejercicio de sus competencias en materia de seguridad. La mejor alternativa es posibilitar los acuerdos permanentes de colaboración de Policías Locales bajo determinados criterios que deben ser marcados por el consiguiente desarrollo reglamentario de la modificación de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que en la actualidad permite este tipo de servicio de colaboración entre municipios.

Está regulado, todo ello mediante Orden Ministerial INT/2944/2010, de 10 de noviembre, por la que se determinan las condiciones para la Asociación de Municipios con la finalidad de prestar servicios de Policía Local, de conformidad con lo previsto en la disposición adicional quinta de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, la posibilidad de asociar a los municipios que no poseen recursos para el desarrollo de los Servicios de Policía Local. Esta norma de desarrollo impone una serie de requisitos para esta asociación como ser limítrofes, no superar un número determinado de habitantes, etc.

En la actualidad no se ha podido evaluar el éxito de esta política de seguridad dado que se conocen muy pocas experiencias en este sentido. Habrá que esperar y cierto tiempo para poder comprobar si este tipo de asociaciones han dado sus frutos.

f) Excesiva heterogeneidad entre las Policías Locales.

El modelo actual ha descargado en las Comunidades Autónomas las políticas de coordinación y homogeneización de las Policías Locales. Esto ha provocado la construcción de modelos muy distintos, que pueden afectar a los niveles de calidad del servicio que se presta a los ciudadanos. Las manifestaciones más claras de este problema afectan al nivel de la formación básica de los aspirantes y a la estructura jerárquica de estos Cuerpos, que deberían ser objeto de regulación básica por el Estado.

g) La proporcionalidad de los recursos económicos que los Ayuntamientos reciben del Estado en relación a su contribución a la seguridad pública.

Como ya se ha dicho, la contribución municipal a la prevención y el mantenimiento de la seguridad ciudadana es muy superior a los recursos que reciben del Estado.

Resulta absolutamente urgente y necesario desarrollar una política decidida de aportación de recursos económicos de la Administración Central y las Comunidades Autónomas a los Ayuntamientos, bajo determinados criterios, entre los que se debe destacar el número de policías locales y las funciones asumidas por estos Cuerpos.

h) Reforzar las competencias municipales en seguridad ciudadana.

Cada vez más, se constata la necesidad de actuar en determinados problemas de manera rápida y decidida en el ámbito de la Ciudad. Por eso, la F.E.M.P. viene reclamando, de manera reiterada, que sean los Alcaldes los que tengan una autoridad reconocida y ejecutiva en la coordinación de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad que actúan en su territorio (en perfecta coordinación con las Autoridades de las otras administraciones), para abordar los problemas que afectan directamente a los municipios.

Ahora bien, como ya se ha dicho, en el ámbito municipal existe una situación de desigualdad muy importante, que debería ser tenida en cuenta para la asignación de competencias a los Ayuntamientos.

Entre los más de 8.100 municipios españoles, se encuentran grandes ciudades, con millones o cientos de miles de habitantes, mientras que otros municipios sólo reúnen algunas decenas de vecinos. Así, los pequeños municipios se encuentran con unas competencias que difícilmente pueden asumir y, por el contrario, las grandes tienen unas competencias que están muy por debajo de su capacidad institucional y de respuesta a los problemas de seguridad que los ciudadanos les demandan.

i) Nuevas funciones de las Policías Locales.

Una tendencia generalizada en nuestro sistema es la incorporación progresiva y reciente de responsabilidades, funciones y competencias a los Servicios de Policía Local, que son asumidos a través de tres distintas vías: por un lado, la aprobación de normas administrativas por administraciones extra-municipales, que afectan casi en exclusiva a estos Cuerpos; por otro, por un reparto tácito, motivado por las deficiencias o la dejación de funciones de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado; un último factor es la demanda social, que entiende muy poco de repartos legales y se basa en la proximidad para exigir a las Policías Locales la solución de muchos problemas, que ve comprendidos en el ámbito de los problemas que deben responder los servicios municipales.

Esta es una realidad innegable a la que debe darse forma, establecer límites y distribuir competencias, con el objetivo último de ofrecer a los ciudadanos el mejor servicio posible, bajo los criterios de eficacia y eficiencia.

Desde esta perspectiva y en consonancia con las propuestas recogidas en el apartado anterior, además de las funciones actualmente atribuidas a las Policías Locales, sería necesario reflexionar sobre las posibles nuevas funciones de los cuerpos de Policía Local ampliando sus funciones en los municipios de población superior a los 20.000 habitantes, siguiendo los siguientes criterios:

• Ampliar su ámbito territorial de competencias a todo el término municipal, excepto en las vías que son titularidad del Estado.

• Extender sus funciones a las problemáticas relacionadas con los conflictos urbanos que, por proximidad al entorno familiar, escolar y de convivencia, generan alarma social y demandan una respuesta integral que también requiere de la actuación policial.

• Extender sus funciones a las problemáticas e infracciones penales relacionadas con el entorno doméstico, atendiendo la problemática de la mujer, menores y mayores.

• Extender sus funciones a las problemáticas medioambientales, tanto en el ámbito penal como en el administrativo.

• Extender sus funciones a todas las infracciones penales relacionadas con la seguridad del tráfico y las asociadas a las mismas.

• Extender sus funciones a los conflictos cuya génesis y desarrollo se radique, de forma estática y continuada, en el ámbito de la ciudad, despierten la sensibilidad social y conlleven la alteración de la convivencia.

• Otorgar a estas Policías Locales pleno carácter de Policía Judicial, en el ámbito de sus funciones.

• Establecer sistemas que garanticen, de manera automática, el transvase de la información obtenida por las Policías Locales a los bancos de datos estatales, y el acceso a los mismos de éstas, con las restricciones que sean imprescindibles para resguardar la seguridad del Estado.

1.4. Una visión municipal de las políticas de seguridad ciudadana.

La estructura plural de nuestro sistema de seguridad es un valor crucial que se debe potenciar y reforzar, no sólo porque así lo exige la naturaleza descentralizada de nuestro Estado, sino también porque la experiencia demuestra que son los sistemas vinculados a la proximidad de la gestión -plurales y más descentralizados- los que mejor permiten la ejecución de políticas públicas integrales basadas en la protección de los derechos y libertades y en la potenciación de los aspectos preventivos, participativos, y de solidaridad, y no sólo en los aspectos puramente reactivos.

Pero la pluralidad, ciertamente, no puede dar resultados adecuados si no va acompañada de una distribución efectiva de competencias, de coordinación y de lealtad institucional, con el fin de evitar contradicciones, duplicidades o lagunas de actuación policial.

La criminalidad y la inseguridad son hoy una preocupación importante de los ciudadanos. Con el crecimiento de la violencia y la inseguridad, las tensiones y los conflictos urbanos están cada vez más presentes en las políticas de las administraciones locales. Todo ello reforzado por la crisis económica que sufre en continente europeo y en especial el estado español.

El desorden urbano, se manifiesta sobre todo en las zonas más marginales de nuestras ciudades. Frente a un incremento del paro, que agrava la pobreza y a la exclusión social, que afectan, cada vez más, a gran parte de la población, son necesarias políticas urbanas integradoras, y estrategias para intentar actuar sobre las causas de la delincuencia y de la inseguridad. Por eso, las políticas de prevención y desarrollo social deben ser siempre el vértice de cualquier experiencia innovadora y progresista.

Así, en cualquier política de desarrollo urbano, la seguridad debe ser contemplada en toda su globalidad y complejidad, con el conjunto de los actores: políticos, económicos, sociales, educativos, asociativos, urbanísticos, judiciales y policiales.

Es necesario la unión de las prácticas institucionales, la descentralización de los lugares de decisión y las políticas de proximidad de los sistemas de acción.

Desde una perspectiva local, la planificación de la seguridad ha de tener una visión integral. Es necesario desarrollar políticas transversales que contribuyan a la modificación de la percepción de la inseguridad. Hay una seguridad física, una seguridad urbana, una seguridad patrimonial y social, que mediante políticas transversales pueden conseguir una convivencia tranquila en nuestras ciudades.

En otras palabras, todas las políticas son tributarias de las políticas de seguridad. La complejidad de los fenómenos delictivos, la aparición de nuevos comportamientos y el impacto que tienen en la sociedad, obligan a elaborar un modelo de intervención pública que sea capaz de modular las respuestas institucionales y comunitarias en la seguridad, desde una perspectiva de recuperación social.

Pero, para ello, es necesario partir de un sistema de seguridad coordinado, donde exista una integración de autoridades y una integración de la actuación policial. Es una tarea difícil pero necesaria, si queremos racionalizar un servicio básico fundamental, que sobretodo afecta a nuestros barrios y ciudades.

En resumen, tanto el modelo de seguridad, como las políticas públicas a aplicar en el ámbito municipal, deben desarrollarse inspiradas en los siguientes principios básicos:

• Prevención. Solo las políticas basadas en la prevención pueden anticiparse al problema de la inseguridad, detectándolo en su génesis y no en su plasmación.

• Proximidad. Solo un estrecho contacto con la realidad social permite detectar los problemas y diseñar modelos y políticas que den respuesta a las necesidades. Es la Administración más próxima a los ciudadanos la que está en mejores condiciones para afrontar y resolver sus propios problemas.

• Participación. La incorporación de la participación ciudadana al sistema elevará el grado de responsabilidad por parte de los usuarios del sistema de seguridad.

• Coordinación. En el sistema de seguridad que propugnamos, la coordinación es un aspecto fundamental para lograr eficacia y eficiencia en la actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

• Solidaridad. Las políticas de seguridad deben partir de las causas sociales que producen inseguridad. Por eso, los aspectos preventivos de la marginalidad deben ser contemplados en los planes de prevención y seguridad que se desarrollen en el municipio.

• Calidad. La actividad fundamental de los municipios consiste en la prestación de los servicios públicos. Debe existir el compromiso de garantizar la calidad de dichos servicios, estableciendo compromisos públicos de las instituciones con los ciudadanos.

1.5. Políticas de Seguridad en el ámbito local.

Políticas de Prevención.

Desde una perspectiva local y próxima a los ciudadanos, las políticas de prevención de la inseguridad ciudadana, son un instrumento fundamental para garantizar el mantenimiento de la calidad de vida en las ciudades y, en consecuencia, deben convertirse en el vértice del sistema municipal de seguridad.

Dichas políticas deben abordarse desde aquellas administraciones que poseen los recursos adecuados para garantizar un tratamiento transversal, entendiendo la delincuencia como un fenómeno con causas pluridimensionales y que requiere respuestas multidisciplinares. Y es el Municipio (a través del conjunto de sus servicios públicos) la Administración que posee las mejores condiciones posibles para desarrollar las políticas de prevención de la delincuencia.

La ausencia de políticas de prevención, es la génesis del sentimiento de exclusión social, criminalización de la pobreza y de la inmigración. También es la causante de una sociedad más violenta y endurecida, en la que los sectores más desprotegidos son víctimas de una división social inaceptable.

Buena parte de los problemas que tienen una fuerte incidencia en la seguridad ciudadana, como la marginalidad, la inmigración, las drogodependencias, la violencia y el ocio juvenil, el vandalismo urbano, la violencia de género, etc., son problemas que no tienen una solución estrictamente policial, sino que requieren ser abordados de manera integral, a través de políticas integrales.

Las políticas de prevención deben tratarse, en una primera fase de abordaje, como el medio de acceder al conocimiento de las problemáticas que afectan a la seguridad ciudadana. Necesariamente deberán incluir un diagnóstico previo, estudiando diversos factores, como la pre-marginalidad, marginación social, indicadores del riesgo social, inseguridad subjetiva, acciones multidisciplinares preventivas (policiales, socioeconómicas, educativas, urbanísticas, culturales, etc.).

Por último, las políticas preventivas deben incardinarse en la modificación de los entornos afectados paliando las disfuncionalidades que se originan en el crecimiento de nuestras ciudades, poniendo el acento en aquellos sectores de riesgo social y muy especialmente en la juventud, que padece situaciones complejas de paro, fracaso escolar, hábitat en barrios marginales, falta de perspectivas, etc.

En concreto, se propugna el desarrollo de las siguientes políticas de prevención en el ámbito municipal:

• Programas de integración y prevención de problemas multiétnicos, favoreciendo la plena integración de los colectivos inmigrantes.

• Programas de lucha contra la violencia de género, dando un tratamiento integral a la atención de este fenómeno.

• Programas de prevención de la violencia infanto–juvenil, con especial atención a la prevención de los comportamientos asociales en el entorno socio-escolar.

• Programas de prevención del racismo y la xenofobia en las etapas escolares de primaria y secundaria.

• Programas de educación en valores y convivencia entre la población escolar.

• Políticas de prevención del vandalismo urbano y de medidas educativas que favorezcan su evitación.

• Auditorías de Seguridad, que coadyuven al pleno conocimiento de la incidencia que la inseguridad tiene en el bienestar social y la calidad de vida en las ciudades.

• Integración de los conceptos de seguridad y prevención en la planificación urbanística, favoreciendo el diseño de espacios que favorezcan la convivencia y adaptando los espacios públicos a las necesidades sociales. Se aprobarán estándares de seguridad en la planificación urbanística de las ciudades siendo incorporados a los Planes de Ordenación Urbana.

• Las nuevas formas de ocio y las problemáticas que llevan asociadas deben ser tratadas con políticas y programas que den respuesta a las demandas de los jóvenes y contribuyan a la convivencia urbana. Para ello deberán desarrollarse programas de ocio de calidad y de ocio alternativo.

• Programas de prevención de las drogodependencias.

• Programas integrales de protección a los mayores, que den respuesta, entre otros, a los graves problemas que este colectivo tiene en el ámbito de la seguridad.

Políticas de proximidad.

Como ya se ha dicho, los sistemas vinculados a la proximidad de la gestión pública, plurales y descentralizados, son los que mejor responden y permiten la ejecución de las políticas públicas de seguridad ciudadana. Sólo desde los Ayuntamientos se puede desempeñar un papel crucial en la mejora, la eficacia y la eficiencia de las políticas de prevención, con el valor añadido del pleno conocimiento de la realidad social y de la evolución del fenómeno de la delincuencia.

En consecuencia, pretender que desde la Administración del Estado se desarrollen programas de proximidad, supone desconocer la norma más elemental de gestión pública.

Así debe ser, la Administración más próxima al ciudadano y a sus problemas, es la que desarrolle e implante políticas de proximidad, como las que se proponen a continuación:

Los programas de Policía de Proximidad deben desarrollarse a través de las Policías Locales, en contacto directo y estrecho con los ciudadanos y la problemática urbana, a través de las siguientes acciones:

• Desarrollar la denominada Policía de Barrio o de Distrito, como gestores de la seguridad y de la prevención, aplicando los conceptos de integralidad y transversalidad.

• Crear unidades de convivencia, que contribuyan la prevención del delito y la mediación en los conflictos ciudadanos.

• Asumir las funciones de Policía Turística en aquellos municipios donde esta actividad constituya un modo de vida y fuente de riqueza para la ciudad.

• Liderar los programas de trabajo en coalición de prevención de la delincuencia, planificando, desarrollando e implantando las acciones en los barrios y distritos.

Las Policías Locales deben ser contempladas como Policía Judicial al servicio de la Justicia de Proximidad.

Las Policías Locales deben tener capacidad para dar respuesta al pequeño y próximo delito de la ciudad (delincuencia de proximidad), que supone la base de la intranquilidad urbana.

Políticas de participación ciudadana.

El concepto de responsabilidad compartida no sólo debe aplicarse al ámbito institucional, sino que también debe extenderse a los ciudadanos a través de sus entidades representativas. Porque la seguridad es un problema de todos y porque los ciudadanos tienen derecho a disponer de un marco de participación en la elaboración de las políticas de seguridad y a evaluar la gestión realizada por las diferentes administraciones y policías públicas. En otras palabras: tienen derecho a opinar y a valorar como se emplean los recursos que se obtienen de sus impuestos.

Dicho de otra forma, defendemos una gestión de la seguridad transparente y hecha de cara a los ciudadanos.

Para ello, el desarrollo de políticas de participación deberán ser a través de las siguientes medidas:

• Recuperación de los Consejos Locales de Seguridad, como foros de participación, discusión, canalización de propuestas de políticas públicas y evaluación de programas.

• Impulso y desarrollo de Pactos Cívicos por la Convivencia, buscando la participación, e incluso la cogestión, de los programas de prevención municipales.

• Constitución de Departamentos Técnicos de Prevención, como organismos impulsores de las políticas de prevención y catalizadores de la participación ciudadana en los barrios y distritos.

Políticas de coordinación.

La coordinación constituye hoy en día uno de los puntos débiles del actual sistema de seguridad, y quienes más lo padecen son los municipios. La dispersión de los cuerpos policiales, que operan con graves deficiencias de coordinación, unido a la poca efectividad del actual funcionamiento de las Juntas Locales de Seguridad, ha impedido una política efectiva en materia de seguridad.

La coordinación debe ser pues un elemento estructural en un sistema en el que coexisten y participan diversos cuerpos policiales presentes en un mismo territorio. Y las políticas de coordinación y colaboración deben afectar a las diversas autoridades y cuerpos policiales.

La articulación de los sistemas de coordinación entre las diferentes Administraciones Públicas con responsabilidades en materia de Seguridad Ciudadana es posible a través de los organismos instaurados por la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Para ello, se hace necesaria la puesta en marcha de los órganos de coordinación no constituidos, generalizar y revitalizar los existentes y posibilitar la participación de las Administraciones excluidas.

Con el objeto de profundizar en la coordinación, como concepto siempre presente en las políticas de seguridad ciudadana, se debería:

• Proseguir con el, ya constituido, Consejo de Política de Seguridad y de su Comisión de Expertos, participado por los representantes de la Federación Española de Municipios y Provincias.

• La constitución de las Juntas de Seguridad en todas las Comunidades Autónomas, incluso en aquellas que no disponen de policía autonómica, incluyendo a los representantes de las federaciones de municipios existentes en las mismas.

• Constitución de las Juntas Locales de Seguridad en los municipios con cuerpo de Policía Local y que aún no las haya constituido.

• Estandarización de Convenios de Colaboración Inter-policial, para facilitar que los cuerpos de seguridad mantengan una permeabilidad de la información, básica para el desarrollo y evolución de las políticas de seguridad ciudadana y la coordinación policial.

• Favorecer e impulsar la existencia de dependencias y sistemas logísticos comunes y de protocolos de actuación armonizados, de los cuerpos policiales que actúan en un mismo territorio.

Políticas de solidaridad.

Pieza clave en las modernas políticas de prevención son las acciones que, desde las administraciones públicas, se llevan a cabo en materia de solidaridad social desde una doble vertiente: la adecuada acción jurídico-penitenciaria, que suponga reforzar las acciones de reinserción de los delincuentes y, de otra parte, la atención a las víctimas del delito, reparadora de los daños sufridos.

La reinserción de los delincuentes y la atención a las víctimas no son cuestiones autónomas, sino que están ligadas por interacción de sus efectos. Favoreciendo la inserción y rehabilitación de los delincuentes se evita la reincidencia y la nueva victimización, y ayudando y favoreciendo a las víctimas de delitos se facilita la adhesión de los ciudadanos a una política criminal que rehabilita e integra al delincuente en la sociedad.

Por ello, las políticas de solidaridad, deberán encaminarse a:

• Potenciar los Servicios Municipales de Atención a las Víctimas, con todo un entramado de apoyo asistencial de los recursos sociales del Municipio.

• Desarrollar programas de atención integral y rehabilitación de los sectores de población con riesgo social: mujeres, ancianos, jóvenes y niños.

• Impulsar políticas y programas municipales de mediación extrapenal, en una perspectiva reeducadora, para que los autores de conductas asociales puedan modificar hábitos y conductas transgresoras.

• Definir una respuesta rehabilitadora eficaz para los delincuentes primarios, especialmente los más jóvenes, en el marco de la Ley del Menor y en colaboración con los servicios sociales próximos al ciudadano.

• Impulsar un Convenio-Marco de la Administración de Justicia y las Corporaciones Locales, para promover medidas alternativas al internamiento en prisión y cumplimiento de las penas en beneficio de la sociedad.

Políticas de calidad.

Los ciudadanos, cada vez con más insistencia, exigen de la Administración que los servicios públicos funcionen y que funcionen correctamente. En definitiva, los ciudadanos demandan un mínimo nivel de calidad de los servicios, quedar satisfechos de su utilización y no ver frustradas las expectativas que tenían depositadas en los mismos.

La seguridad pública no debe ser ajena a esta tendencia de mejora continua de un servicio, tan necesario, como esencial para la comunidad.

Para conseguir este objetivo, proponemos desarrollar desde los Ayuntamientos las siguientes acciones:

• Desarrollo de Planes de Calidad y de Mejora de los Servicios Policiales.

• Explicitación pública de los compromisos de mejora de los servicios de seguridad ciudadana, fijando estándares mínimos de calidad.

• Generalización de las Cartas de Servicio en las Policías Locales, estableciendo compromisos públicos de prestación de un servicio de calidad.

• Mejora de la capacitación policial a través de planes de formación conjuntos y adaptados a las nuevas forma de delincuencia y conflicto urbano.

• Certificación de los servicios públicos en las distintas normas de calidad como EFQM o ISO.