Sentencia sobre la invalidez de las sanciones impuestas por los controladores municipales en el control de la zona horaria por no tener el carácter de Agentes de la Autoridad.
SENTENCIA de 22-9-1999.
Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Santander, representado por el Procurador don Roberto Granizo Palomeque, contra la Sentencia dictada con fecha 4 de abril de 1994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en el recurso núm. 1096/1993, sobre imposición de sanción por infracción de estacionamiento en vía pública; siendo parte recurrida don Manuel G. D., representado por la Procuradora doña María Luz Albácar Medina.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.-La incongruencia de la sentencia impugnada, por supuesta infracción de lo preceptuado en el artículo 43.1 de la Ley de 27 de diciembre de 1956 , es el primero de los motivos de casación que invoca el Ayuntamiento de Santander, apoyándose en el núm. 3º del artículo 95.1 de la misma Ley tras la reforma sufrida el 30 de abril de 1992. Basa su alegación en que el fallo estimatorio del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria declara la nulidad de los actos impugnados por ser contrarios al ordenamiento jurídico, al apoyarse en la aplicación de una Ordenanza contraria el artículo 25.1 de la Constitución y vulnerar el principio constitucional de inocencia establecido en la misma en tanto que el recurrente solicitaba que se declarase que las sanciones impuestas carecían de cobertura legal.
La incongruencia de las resoluciones judiciales, ya sea al amparo del artículo 43.1, ya del 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, ha de ser apreciada con cautela, absteniéndose de confundir la legítima elección de los distintos argumentos jurídicos que pueden conducir a un fallo en consonancia con las peticiones de las partes, con un pronunciamiento "extra petita". Así lo ha venido declarando tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (Sentencias 172/1994 , 187/1994 y 222/1994 , entre otras) como de este mismo Tribunal Supremo (Sentencias de 14 de febrero de 1997 y 14 de febrero y 14 y 26 de diciembre de 1998. Por otra parte, no es constitutivo de incongruencia procesal el que la respuesta judicial no siga punto por punto lo pedido por las partes (S. de 24 de febrero de 1999, si no hay nada en el fallo que se aparte de lo efectivamente solicitado por las mismas (S. de 10 de marzo de 1999). Finalmente, y como recordaba la Resolución del Tribunal Constitucional de 5 de mayo de 1980, sólo la desviación que sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en que se produjo el debate, puede vulnerar el principio de contradicción y dar lugar a la incongruencia en el pronunciamiento resolutorio.
En la demanda origen de este procedimiento se solicitaba, efectivamente, que se declarase que las sanciones recurridas carecen de cobertura legal, revocando y dejando sin efecto el acto administrativo correspondiente; pero esta petición ha de ser examinada desde la perspectiva de los concretos argumentos que a lo largo de la misma demanda desarrollaban la tesis anulatoria.
Indicaba la parte actora, en primer término, que la Ordenanza Limitadora de Aparcamiento promulgada por el Ayuntamiento de Santander suponía el establecimiento de un precio público, cuya exacción -caso de impago- podría llevar consigo los recargos de apremio oportunos, mas nunca podría dar lugar a la imposición de una sanción por infracción circulatoria, puesto que ello implicaría el transformar en ilícito administrativo el simple impago de una contraprestación pecuniaria por utilización del dominio público, lo cual infringiría el artículo 25.1 de la Constitución, en la medida en que nadie puede ser condenado o sancionado si no es por acciones u omisiones que en el momento de producirse se encuentren tipificadas en la legislación vigente; de todo lo cual hacía desprenderse la falta de cobertura legal de las sanciones que recogían los actos administrativos impugnados.
No obstante, ese alegato no era el único que se aducía en pro de la estimación del recurso, ya que en el segundo de los supuestos fácticos de la demanda se invocaba asimismo la nulidad de la sanción en razón a la falta de carácter de agentes de la autoridad del personal contratado para la vigilancia del cumplimiento de la Ordenanza antedicha, personal que carece de potestad para imponer sanciones de ningún tipo. Consecuentemente, y aunque de manera un tanto imperfecta, el demandante planteaba la falta de carácter de agente de la autoridad del denunciante de las infracciones objeto de recurso, la absoluta falta de intervención de cualquier persona que reuniese esa condición en la denuncia y su ulterior trámite, y la consiguiente nulidad de la misma por semejante motivo.
Por su parte, la sentencia declara la nulidad de la Ordenanza por ser contraria al artículo 25 de la Constitución y por vulnerar la presunción de inocencia, como ya ha quedado dicho, debiéndose este segundo pronunciamiento (fundamentos decimoprimero a decimocuarto) a la falta de presunción de veracidad de las manifestaciones de un miembro del personal contratado para vigilar la zona de estacionamiento limitado, y a la consiguiente falta de prueba de existencia de la infracción cometida en virtud de la inaplicabilidad del artículo 76 de la Ley de Seguridad Vial. Partiendo de semejantes premisas, no puede prosperar el motivo amparado en el artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción, ya que la sentencia recurrida no se aparta, en sustancia, de lo impetrado por el recurrente, al estimar su pretensión. La falta de cobertura legal está declarada conforme a lo solicitado, sin que la ausencia de mención explícita del apartado 1 del artículo 25 tenga relevancia a estos efectos. Y si bien es cierto que en la sentencia se hace constante referencia a la Ordenanza Limitadora de Aparcamiento en su aspecto fiscal, siendo así que las sanciones impugnadas se habían impuesto con arreglo al artículo 39.2.0 de la Ordenanza de Circulación aprobada por el Ayuntamiento de Santander el 23 de marzo de 1992, esa sola circunstancia no implica incongruencia con lo pedido en la demanda, sino, en todo caso, un mero error de cita de la norma realmente aplicada por la entidad demandada, que podrá originar consecuencias casatorias por otra vía si ese error resulta relevante, pero que en nada afecta a la correspondencia, o falta de ella, entre las pretensiones articuladas por el actor y la respuesta dada a las mismas en la sentencia que se revisa.
SEGUNDO.-Se cita como segundo motivo de casación el apartado 4º del artículo 95.1, indicándose como infringidos, precisamente, el artículo 25.1 de la Constitución, los artículos 4.1, 21.1 k), 25.2 b) y 84.1 a) de la Ley de Bases de 2 de abril de 1985, el artículo 59 del Real Decreto Legislativo de 18 de abril de 1986 y, con respecto a la Ley de Seguridad Vial de 2 de marzo de 1990, los artículos 7 a) y b), 38.4 y 39.1 c).
Ha de comenzarse por destacar que ninguna objeción a la existencia y ejercicio de la potestad reglamentaria propia de las Corporaciones Locales contiene la sentencia recurrida. No se niega ni se desconoce la competencia municipal para la ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas [artículo 25.2 b)], ni el ejercicio de la potestad reglamentaria que faculta el artículo 84.1 a) con carácter general; menos todavía la posibilidad reconocida en el artículo 21.1 k) de que el Alcalde sancione las faltas de desobediencia por infracción de las Ordenanzas, o las facultades generales que se atribuyen a las Provincias y Municipios por el artículo 4.1 de la Ley 7/1985. En lo que se refiere al artículo 59 del Texto Refundido de 1986, se puede decir que no guarda relación alguna de fondo con la cuestión debatida, puesto que se limita a fijar la cuantía máxima de las multas imponibles por infracción de las Ordenanzas en relación con la población censada en el municipio correspondiente. Lo que en realidad ocurre es que la sentencia de instancia funda su fallo estimatorio en tres grupos de razones, si bien relacionadas entre sí: a) la improcedencia de considerar habilitante la Ley de 28 de diciembre de 1988 para sancionar como ilícito administrativo el incumplimiento de los deberes tributarios de los ciudadanos, considerando al hacerlo así -con aceptación de la pretensión actora- que la norma aplicable a las sanciones recurridas es la Ordenanza Limitadora del Aparcamiento, de carácter netamente fiscal, que impone la obligación de satisfacer un precio público por la utilización privativa del espacio de uso público municipal; b) también argumenta expresamente sobre la falta de cobertura del régimen punitivo que pretenda basarse en las facultades que confieren a los Ayuntamientos, en materia de regulación de tráfico rodado, la Ley de 2 de abril de 1985 y el Real Decreto Legislativo de 2 de marzo de 1990, sin que ello signifique -como ya ha quedado razonado- que se niegue la general potestad reglamentaria reguladora del tráfico de personas o vehículos por parte de las autoridades municipales, sino la facultad de sancionar como infracción de tal regulación al incumplimiento del deber formal del usuario, fijado por una disposición meramente local y reglamentaria, de proveerse del boleto acreditativo de haber satisfecho por adelantado el precio público establecido en la zona de estacionamiento limitado; c) aparte de todo ello, la sentencia asimismo acuerda la nulidad de las sanciones en su día impuestas, aun prescindiendo de todo lo anterior, basándose en la infracción del artículo 24 de la Constitución que supone el desconocer la presunción de inocencia del recurrente, mediante la indebida aplicación del artículo 76 de la Ley de Seguridad Vial.
TERCERO.-El primer grupo de razones no podría prevalecer en ningún caso, no por inexactas, sino por su inadecuación al supuesto debatido. Así lo denuncia el Ayuntamiento recurrente al amparo de la incongruencia alegada en el motivo primero del recurso, y así se desprende de los autos con suficiente claridad, ya que se alegó en el escrito de contestación (y se reiteró en el de interposición del recurso de casación sin contradicción por la parte contraria) que las sanciones impuestas lo han sido en aplicación del artículo 39.2.0 de la Ordenanza de Circulación, dictada en ejecución de la Ley de Seguridad Vial, que tipifica con el carácter de infracción administrativa el estacionamiento en lugar temporalmente limitado y controlado careciendo de ticket o tarjeta adecuada, recogiéndose asimismo esta precisa circunstancia en los avisos correspondientes de las infracciones que figuran en los expedientes administrativos. Y si bien ya ha quedado demostrado que semejante error en cuanto a la norma infringida no implica incongruencia formal en la resolución dictada en este supuesto concreto, evidentemente, desde un punto de vista de fondo, no podría mantenerse una resolución basada en el equívoco de suponer aplicada una disposición legal que no lo ha sido.
Sin embargo, el error aludido carece, en este caso, de trascendencia a efectos casacionales, ya que la sentencia del Tribunal de instancia, a partir del cuarto de sus fundamentos jurídicos, aborda de lleno el problema de la posible cobertura legal, como infracción de carácter administrativo, del régimen sancionador utilizado, examinando expresamente las competencias que en materia de tráfico confieren a los Ayuntamientos los artículos, ya citados en el fundamento segundo, pertenecientes a la Ley de Bases de Régimen Local y Ley de Seguridad Vial, y llegando a la decisión de que si bien dichas corporaciones pueden dictar ordenanzas en las que se regule el tráfico de vehículos, acotar zonas o parajes en las vías urbanas, e incluso percibir un precio público por la utilización del suelo de esa naturaleza, carecen de facultades para sancionar administrativamente el incumplimiento de los deberes de los usuarios de dichas vías que no se encuentren recogidos en la propia Ley. Concluye, pues, la sentencia del Tribunal de Cantabria, que ni la Ley de Seguridad Vial, ni ninguna otra, conectan el cumplimiento de la obligación de abonar anticipadamente el precio público por ocupación de una parcela de suelo municipal, colocando además el ticket en lugar visible, con el cumplimiento de las normas y prescripciones del Real Decreto Legislativo de 2 de marzo de 1990, que únicamente se refiere a la omisión de ciertos deberes estrictamente relacionados con la seguridad del tráfico de vehículos, sin que el articulado de la norma básica correspondiente recoja precisamente los actos imputados. Por todo ello, concluye igualmente que ha de considerarse que la Ordenanza en cuestión está actuando sin el previo soporte de una norma con rango de ley formal que materialice los principios de legalidad y tipicidad con el grado de concreción exigible, según el artículo 25.1 de la Constitución y 127 de la Ley de 26 de noviembre de 1992; en consecuencia ha de reputarse nula, y nulas las sanciones impuestas bajo su amparo. Y es, precisamente, frente a tales conclusiones que se articula formalmente el motivo segundo de casación al amparo del artículo 95.1.4º.
CUARTO.-El problema de las competencias municipales en materia de tráfico y circulación de vehículos de motor, y en concreto la cobertura legal de las sanciones a imponer en la Ordenación de la Regulación de Aparcamiento, no es de fácil enfoque y ha sido objeto de múltiples resoluciones contradictorias en diversos ámbitos judiciales. Buena prueba de esa dificultad es que en la Ley de 24 de marzo de 1997 se reconozcan esas contradicciones y dificultades y se haya reformado el texto de la Ley de Seguridad Vial, así como del Reglamento General de Circulación en puntos precisamente referidos a esos extremos concretos, prohibiendo expresamente la conducta que es objeto de recurso, aunque, obviamente, la reforma operada no pueda afectar de manera directa al caso que nos ocupa por evidentes razones de temporalidad.
En efecto: el nuevo artículo 7 b) de la Ley de Seguridad Vial añade, al texto anteriormente contenido en el precepto, que figura entre las competencias de ámbito municipal "el establecimiento de medidas de estacionamiento limitado, con el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos"; y el nuevo artículo 39 consagra de manera específica entre las prohibiciones de estacionamiento [núm. 2 c)] la de efectuarlo "en los lugares habilitados por la autoridad municipal como de estacionamiento con limitación horaria, sin colocar el distintivo que lo autoriza o cuando colocado el distintivo se mantenga estacionado el vehículo en exceso sobre el tiempo máximo permitido por la Ordenanza Municipal".
En el supuesto objeto de debate, el motivo de casación de fondo propugnado por el Ayuntamiento de Santander se basa fundamentalmente en los antiguos artículos de la Ley de Seguridad Vial, 7 b) (que se refería únicamente a la regulación de los usos de vías urbanas por el Municipio a través de normas generales, procurando la equitativa distribución de los aparcamientos entre los usuarios y la necesaria fluidez del tráfico), el artículo 38.4 (que permite regular el régimen de parada y estacionamiento, en las mismas vías, mediante Ordenanza Municipal, adoptando incluso la medida de la retirada de vehículos para evitar el entorpecimiento del tráfico), y el 39.1 c) (que vedaba el estacionamiento y parada en los lugares reservados exclusivamente para la circulación o para el uso de determinados usuarios). De todo ello, en unión de las facultades normativas y competenciales atribuidas a las autoridades municipales por la Ley de Régimen Local -ya especificadas anteriormente-, así como de lo normado en el artículo 55 de la misma, se desprende a juicio de la Corporación recurrente la legitimidad de regular por medio de Ordenanza Municipal la obligación de ostentar el ticket correspondiente al pago del precio público referente al aparcamiento de tiempo limitado, y la consiguiente facultad de sancionar administrativamente el incumplimiento de esa obligación, aun cuando los preceptos indicados no hubiesen sido reformados todavía en la forma que ha proclamado la Ley 5/1997.
QUINTO.-Pese a las -en ocasiones- contradictorias resoluciones de diversos órganos jurisdiccionales autonómicos sobre el problema planteado a través del segundo motivo de casación, este Tribunal Supremo ha sentado como doctrina legal (Sentencia de 26 de diciembre de 1996, dictada en recurso seguido en interés de la ley), y precisamente en relación con la Ordenanza Limitadora de Aparcamiento del mismo Ayuntamiento de Santander, publicada en el BOC de 18 de mayo de 1993, no solamente que las ordenanzas municipales reguladoras de las zonas de estacionamiento de vehículos pueden limitar el tiempo máximo que se permita hallarse estacionado en el mismo lugar, existiendo habilitación legal para que dichas ordenanzas puedan prever la aplicación de la medida de retirada del mismo en caso de estacionamiento sin autorización, o con autorización por encima del máximo tiempo permitido, sino también la posibilidad de que tal actuación pueda ser constitutiva de infracción administrativa determinante de sanción.
Ha fundado la anterior decisión esta Sala en la debida aplicación de los conceptos "perturbación" o "entorpecimiento" de la circulación, situaciones que pueden ser controladas y prevenidas con la retirada de vehículos que obstaculicen gravemente el tráfico, y con la regulación del régimen de parada y estacionamiento, que, en vías urbanas, puede ser normada a través de las ordenanzas municipales (artículo 38.4 de la Ley de Seguridad Vial). A ello añadía la necesidad de que para el ejercicio de las competencias relacionadas con el tráfico de vehículos resulta ineludible que las Corporaciones Locales articulen los medios necesarios para hacer compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre los usuarios con la necesidad de obtener un tráfico fluido, así como que dispongan de los medios necesarios para cumplir con esa finalidad, cuya proporcionalidad de medio a fin ha de analizarse, no obstante, en cada caso concreto. Por lo mismo, ha de llegarse a la conclusión de que es gravemente dañoso para el interés general, y susceptible de constituir infracción del régimen circulatorio con entidad suficiente para alterar el funcionamiento del servicio público de tráfico, el infringir el régimen de aparcamientos en zona de tiempo limitado, y que en razón de los mismos preceptos invocados -hoy todavía más específicamente aplicables- no puede sostenerse que los Ayuntamientos carezcan de habilitación legal para sancionar como violaciones de la Ley de Seguridad Vial el quebrantamiento de las prohibiciones o condiciones de estacionamiento en dichas zonas. Evidentes razones de coherencia y seguridad jurídica abonan un pronunciamiento idéntico en el caso ahora debatido.
Ha lugar, por lo expuesto, al segundo motivo de casación invocado.
SEXTO.-La anulación de la sentencia recurrida devuelve a esta Sala la facultad de enjuiciar el recurso contencioso planteado en los términos en que apareciere planteado el debate, según precisa el artículo 102.1.3º de la Ley jurisdiccional. Ello significa entrar directamente en el análisis de las pretensiones esgrimidas por las partes en primera instancia.
Ya han quedado desechados los argumentos referidos a la falta de habilitación legal de la Ordenanza municipal que dio lugar a la imposición de las sanciones que se recurren, tanto por su manifiesto carácter no fiscal, como por gozar de habilitación legal suficiente el Ayuntamiento de Santander para reprimir por vía administrativa, como infracciones de la Ley de Seguridad Vial, los hechos que dieron lugar a la interposición de la demanda. No obstante, ha de examinarse ahora la alegación del actor en lo que se refiere a la falta de carácter de agentes de la autoridad de los vigilantes de la zona de aparcamiento limitado, que la Sala de instancia recoge como argumento subsidiario para estimar el recurso contencioso, y que -por extraño que pueda parecer- no ha sido objeto de impugnación dentro del recurso de casación entablado.
No es admisible el criterio de reputar carente de todo valor la denuncia efectuada por un Controlador de Tráfico a los efectos de acreditar una infracción de este tipo, como no lo sería el privar de valor a la denuncia efectuada por cualquier particular que observe la comisión de la misma. Con carácter general el artículo 75 de la Ley de Seguridad Vial prevé que el procedimiento sancionador sobre la materia puede incoarse, tanto de oficio, como a instancia de los agentes de la autoridad encargados del servicio de vigilancia del tráfico, o de cualquier otra persona que tenga conocimiento directo de los hechos. La denuncia de quien tuviere ese conocimiento será siempre un elemento probatorio a tener en cuenta, conjugándolo con el resto de las circunstancias que puedan dar o negar verosimilitud a la misma y constituyendo un elemento de valoración discrecional-aunque razonablemente apreciada- por parte del órgano administrativo al que competa sancionar el hecho, valoración en todo caso revisable por el Tribunal de instancia en la posterior vía jurisdiccional; y así lo tiene declarado este Tribunal en recurso promovido en interés de la Ley de 24 de septiembre de 1996. Es, sin embargo, igualmente erróneo pretender fundar una decisión sancionatoria en la inversión de la carga de la prueba que significa la llamada presunción de veracidad -atribuida por el artículo 76 de la misma Ley a las denuncias efectuadas por los Agentes de la autoridad antes mencionados-, prescindiendo de todo otro elemento de valoración, cuando no reúne esa condición el denunciante. La jurisprudencia de esta Sala así ha venido declarándolo (Sentencias de 23 de noviembre de 1993 y 26 de diciembre de 1998, entre otras), y ninguna duda acerca del particular pueda plantearse sobre este tema, por otra parte, totalmente preferido por parte de la Corporación recurrente en su escrito de interposición.
En el caso que se examina es fácil percatarse de que el denunciado ha negado terminantemente la realidad fáctica de las infracciones que se le imputan, precisamente a denuncia de personas encargadas de la misión de controlar los aparcamientos limitados y que carecen de la condición de agentes de la autoridad encargados de vigilar la circulación viaria; también es fácil observar que, ayunos de cualquier otro elemento probatorio, los expedientes, sin intervención de ningún agente de circulación ni práctica de prueba complementaria de clase alguna -ni siquiera la mera ratificación del Controlador denunciante-, concluyen con la imposición de la sanción correspondiente sobre la base de apreciar la presunción de veracidad que el artículo 76 del Real Decreto Legislativo de 2 de marzo de 1990 atribuiría a las denuncias de los agentes encargados oficialmente de la vigilancia del tráfico. Y esa circunstancia nos conduce a abundar en la opinión, ya manifestada en primera instancia, sobre la absoluta falta de base legal del criterio seguido en la imposición de las sanciones, puesto que el único empleado se funda en la incorrecta aplicación del artículo 76, con evidente quebrantamiento del principio de presunción de inocencia que recoge el artículo 24 de la Constitución.
SEPTIMO.-Ha de concluirse, pues, con la declaración de estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, sin que proceda hacer expresa imposición de las costas causadas en el procedimiento.
FALLAMOS
Que debemos estimar y estimamos, exclusivamente por el segundo de sus motivos, el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Santander contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en los presentes autos, que anulamos. Y entrando a conocer del fondo del asunto, debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Manuel G. D. contra los actos impugnados en este procedimiento, que anulamos por no ser conformes a Derecho, sin hacer expresa imposición de costas en la instancia ni en este trámite.
