Tribunal Supremo Sala III de lo Contencioso-Administrativo. Sentencia de 23 de octubre de 2002
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Octubre de dos mil dos.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el Procurador de los Tribunales Don Felipe Juanas Blanco contra la Sentencia dictada con fecha 10 de abril de 1.997 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso n? 1634/94, sobre carga y descarga, circulación y estacionamiento de vehículos pesados y de mercancías; siendo parte recurrida la AGRUPACION DE TRANSPORTISTAS DE CONTENEDORES DE OBRAS DE MADRID Y SU PROVINCIA, representada por la Procuradora Do?a Rosalía Rosiqué Samper.
Antecedentes de Hecho
PRIMERO.- Por escrito de 26 de julio de 1.994, la Agrupación de Transportistas de Contenedores de Obra de Madrid y su Provincia, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Bando del Excelentísimo Sr. Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 23 de mayo de 1.994, por el que se regula la carga y descarga, circulación y estacionamiento de vehículos pesados y de mercancías, y tras los trámites pertinentes, el citado recurso contencioso-administrativo terminó por sentencia de 10 de abril de 1.997, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que estimamos el recurso interpuesto por AGRUPACION DE TRANSPORTISTAS DE CONTENEDORES DE OBRA DE MADRID Y SU PROVINCIA, contra el Bando del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Madrid, de 23 de mayo de 1.994, publicado en el B. O. C. A. M. n? 130 de 3 de junio de 1.991, por el que se regula "la carga y descarga, circulación y estacionamiento de vehículos pesados y de mercancías", y al cual se contrae la presente litis, el cual Bando declaramos nulo de pleno derecho. Sin formular condena en costas".
SEGUNDO.- El Ayuntamiento de Madrid por escrito de 20 de mayo de 1.997, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 1 de septiembre de 1.997, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
TERCERO.- Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 12 de noviembre de 1.997 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, previos los trámites legales oportunos, dicte Sentencia por la que se declare haber lugar al recurso, case y anule la Sentencia impugnada y dicte nueva resolución por la que se resuelva el debate planteado con los pronunciamientos que estime ajustados a Derecho, con expresa condena sobre las costas a la parte recurrente en la instancia, si se opusiere.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrido la Agrupación de Transportistas de Contenedores de Obras de Madrid y su Provincia representada por la Procuradora Do?a Rosalía Rosiqué Samper.
CUARTO.- Mediante Providencia de la Sala de fecha 25 de septiembre de 1.998 se admitió el recurso de casación interpuesto por la Procuradora Sra. Zulueta Luchsinger y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.
Evacuado el trámite conferido por la Procuradora Do?a Rosalía Rosique Samper se presento con fecha 25 de noviembre de 1.998 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, en su día, se dicte Sentencia por la cual, con desestimación íntegra del recurso, se confirme la Sentencia dictada en fecha 10 de abril de 1.997 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con imposición de las costas de este recurso a la parte recurrente.
QUINTO.- Acordado se?alar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 16 de octubre de 2.002, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. RODOLFO SOTO VÁZQUEZ, Magistrado de la Sala.
Fundamentos de Derecho
PRIMERO.- El objeto del procedimiento seguido en primera instancia ha sido la pretensión de nulidad del Bando dictado por el Sr. Alcalde de Madrid con fecha 23 de marzo de 1.994 (B.O.C.M. de 3 de junio siguiente) para regular "la carga y descarga, circulación y estacionamiento de vehículos pesados y de mercancías". Frente a la sentencia estimatoria de la demanda de anulación se alzó el Ayuntamiento invocando un único motivo de casación al amparo del artículo 95.1.4? de la Ley de la Jurisdicción entonces vigente, y citando en su apoyo la infracción de los artículos 137 y 140 de la Constitución Espa?ola, 25.2 b) y 84 de la Ley de Bases del Régimen Local y Jurisprudencia interpretativa del mismo, citando en concreto las Sentencias de este Tribunal de 4 de abril de 1.972, 28 de diciembre de 1.977, 3 de marzo de 1.982, 19 de enero y 9 de marzo de 1.987, así como de 19 de septiembre de 1.989; estas tres últimas en apoyo de la diferencia existente entre normas de carácter general y las que no reúnen dicho carácter.
La razón decisiva del fallo en la instancia que se combate en este recurso recae en la impropiedad de acordar por medio de un Bando -dictado exclusivamente por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento- la regulación del tema que ha sido objeto del mismo, entendiendo que se ha incurrido en manifiesta incompetencia objetiva desde el momento en que, al hacerlo así, se asume unipersonalmente el ejercicio de la potestad reglamentaria que está atribuida al Pleno del Ayuntamiento por el artículo 22.2 d) de la Ley de 2 de abril de 1.985.
Efectivamente: mientras que en el artículo 21.1.e) de la misma Ley se reconoce como facultad propia del Alcalde la de dictar Bandos, sin mayores especificaciones, en el artículo 22.2.d) se reserva la de aprobar el Reglamento orgánico y las Ordenanzas municipales al Pleno del Ayuntamiento con carácter indelegable (artículo 22.4) y debiendo atenerse para ello a un procedimiento específicamente establecido (artículo 49), concebido bajo los principios de una aprobación inicial por la Corporación, seguido de un trámite de información pública y audiencia de los interesados con resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro de plazo, y la ulterior decisión final del Pleno, procedimiento que encarna los valores propios de un sistema democrático en la elaboración de las normas que han de regir la vida ciudadana.
SEGUNDO.- Ciertamente que no existe una normativa legal que concrete claramente cual es el ámbito propio de una u otra clase de disposiciones municipales, que con frecuencia aparecen citadas de modo conjunto (artículo 84.1.a), por vía de ejemplo). Unicamente el artículo 7.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales atribuye el carácter de Ordenanza o Reglamento a las disposiciones acordadas por dichas Corporaciones, mientras que en el apartado tercero del mismo artículo reserva el concepto de Bandos a las disposiciones "que no reúnen las características" de los anteriores. Lo cual tan solo pone de relieve el carácter corporativo de las primeras frente a la ausencia de este requisito en las segundas, sin mayores especificaciones.
Pero evidentemente también es cierto que la Jurisprudencia se ha encargado de precisar en alguna medida (Sentencias de 10 de mayo de 1.991 y, especialmente las de 18 de octubre de 1.983 y 24 de octubre de 1.986) la diferencia existente que cabe apreciar entre unas y otras, con el fin de evitar que se pueda sustraer a la competencia del Pleno corporativo la facultad de fijar normas reglamentarias de carácter general cuya elaboración ha de ajustarse a un procedimiento dotado de las garantías que han quedado expuestas. Esa precisión se ha efectuado atendiendo primordialmente al criterio de que los Bandos tienen por objeto determinar cuestiones de tono menor y carácter instrumental, como pueden ser las relativas a la fijación de los lugares en los que se llevarán a cabo determinadas actuaciones o prestaciones o las meramente complementarias, acordadas para la menor ejecución de la normativa fijada por las Ordenanzas propiamente dichas, u otras disposiciones de rango superior. O también, que a través de los Bandos pueden adoptarse las medidas necesarias urgentes para prevenir o paliar los da?os provenientes de las catástrofes e infortunios que reconoce el artículo 21.j) de la Ley de Bases, e incluso a plasmar los acuerdos que una habilitación legal explícita permita que puedan materializarse a través de ese tipo de resolución, si se tiene en cuenta la genérica previsión del artículo 21.1.m) de la Ley de Bases.
TERCERO.- Teniendo presente ese criterio, por otra parte no combatido en el recurso del Ayuntamiento (que se limita a insistir en que el Bando impugnado no reviste los caracteres de una verdadera disposición reglamentaria) es obligado desestimar el único motivo del recurso de casación, puesto que la sentencia recurrida ni desconoce el alcance de la autonomía municipal consagrada en los artículos 137 y 140 de la Constitución, ni interpreta desacertadamente el contenido de los artículos 22.2.d) y 84 de la Ley de Bases de Régimen Local, sino que se limita a fijar con acierto los límites entre las facultades indelegables del Pleno de la Corporación Municipal en la elaboración de disposiciones que revisten la naturaleza de Ordenanza -norma reglamentaria general- y de lo que puede constituir materia de los acuerdos, llámense bandos, decretos, o de cualquier otra forma, acordados con carácter unipersonal por el Presidente de dicha Corporación.
Consciente de esa realidad, el Ayuntamiento recurrente se esfuerza en argumentar que el Bando impugnado no reviste carácter de auténtica disposición de carácter general, sino de acto administrativo dirigido a una pluralidad de sujetos indeterminados, constituyendo una mera concreción de las normas de circulación vigentes, por cuya observancia ha de velar el Municipio (artículo 25.2.b); pero la realidad que evidencia la resultancia de la sentencia impugnada en cuanto al contenido del mismo, e incluso el examen directo de su texto inserto en el B.O.C.M., no abonan esa postura.
El acto impugnado no se limita a refundir o instrumentar la ejecución de normas reglamentarias, sino a regular auténticamente con vocación de permanencia la circulación, carga, descarga y estacionamiento de vehículos pesados en el término municipal, estableciendo prohibiciones, tipificando infracciones y previendo la imposición de sanciones por su incumplimiento, aparte de derogar cualquier otro tipo de disposiciones o normativa anterior sobre la materia. Reúne por tanto las condiciones de generalidad, estabilidad y fijación de derechos y obligaciones para los administrados que son características de las normas reglamentarias, y cuya aprobación en el ámbito del municipio es competencia exclusiva del Pleno del Ayuntamiento, no ya tan solo en virtud de lo preceptuado en el artículo 22.2.d) de la Ley 7/85, sino del Texto Articulado de la Ley de Tráfico y Seguridad Vial de 2 de marzo de 1.990 (artículo 7.b).
CUARTO.- Atendiendo a las consideraciones anteriores, procede desestimar el recurso con expresa imposición al Ayuntamiento de las costas causadas en este trámite (artículo 102.3 de la Ley jurisdiccional).
Fallo
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 10 de abril de 1.997, imponiendo a la parte recurrente las costas causadas en este trámite.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACION: Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
