Planteamiento
El Ayuntamiento pretende pasar la productividad fija y periódica de los funcionarios (que llevan así cobrando años, por una resolución de Alcaldía sin más expediente ni negociación sindical) al complemento específico. Esto se pretende encajar en una RPT donde ni se revisan funciones ni se aumentan las mismas o los objetivos, puesto que la misma se limita a asignar cantidades, sin llevar adjunto ni tan siquiera un Catálogo de funciones de cada puesto de trabajo, más allá de las asignadas genéricamente por los arts. 169 y ss. TRRL.
Así, por ejemplo, el puesto de trabajo de Secretaría ha tenido productividad durante 2002 a 2012. Jamás se ha dictado resolución administrativa alguna (ni plenaria, ni de Alcaldía) quitando esa productividad, y como el titular de la Secretaría no ha sido nunca notificado formalmente de las nóminas, se considera que aún podría prosperar una acción en ese sentido. La productividad del puesto de Secretaría se ha estado pagando durante años, incluso en los períodos de vacaciones, bajas por enfermedad, etc.. Es más, durante el mes de mayo de 2012 en que la Secretaría cesante no llegó a trabajar ni un día en el ayuntamiento, también se le pagó la citada productividad. ¿Estamos, por tanto, ante una acción judicial que podría prosperar, pese a no haberse cobrado nunca por tal concepto, por nunca haberse notificado que desaparecía la productividad del puesto, que se ha cobrado como parte del puesto de trabajo?
Respuesta
El art. 93 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-establece que las retribuciones básicas de los funcionarios locales tendrán la misma estructura e idéntica cuantía que las establecidas con carácter general para toda la función pública. Asimismo, las retribuciones complementarias se atendrán a la "estructura y criterios de valoración objetiva" de las del resto de los funcionarios públicos. Su cuantía global será fijada por el Pleno de la Corporación dentro de los límites máximos y mínimos que se señalen por el Estado.
El art. 24 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP- en cuanto a retribuciones complementarias establece que su cuantía y estructura se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros factores, a:
"a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.
b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.
c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.
d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo".
Por su parte, el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el Régimen de las Retribuciones de los funcionarios de la administración local, establece en su art. 1 que de acuerdo con lo dispuesto en el art. 93 LRBRL sólo podrán ser remunerados por los conceptos retributivos establecidos en el art. 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública -actuales arts. 22 y ss. EBEP -. En cuanto al complemento específico establece en el art. 4 el Real Decreto 861/1986 que:
"1. El complemento específico está destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, responsabilidad, peligrosidad o penosidad. En ningún caso podrá asignarse más de un complemento específico a cada puesto de trabajo, aunque al fijarlo podrán tomarse en consideración conjuntamente dos o más de las condiciones particulares mencionadas que puedan concurrir en un puesto de trabajo.
2. El establecimiento o modificación del complemento específico exigirá, con carácter previo, que por la Corporación se efectúe una valoración del puesto de trabajo atendiendo a las circunstancias expresadas en el número 1 de este artículo
(...)".
Y en cuanto al de productividad, señala en su art. 5 que:
"1. El complemento de productividad está destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo.
2. La apreciación de la productividad deberá realizarse en función de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y objetivos asignados al mismo.
(...)".
Por parte de la normativa autonómica, el art. 74.3 del Decreto Legislativo 1/1990, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de las normas reguladoras en materia de Función Pública (Vigente hasta el 10 de abril de 2016) dispone que:
"(...)
b) El Complemento Específico destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. En ningún caso podrá asignarse más de un complemento específico a cada puesto de trabajo.
c) El Complemento de Productividad destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria, y el interés o iniciativa con el que el funcionario desempeñe su trabajo.
La cuantía global de este concepto se determinará mediante un porcentaje sobre los costos totales de personal de cada Programa y cada Dependencia Administrativa. La Ley de Presupuestos de la Comunidad determinará el porcentaje y establecerá las reglas para su otorgamiento a los funcionarios, así como la fijación de sus cuantías individuales.
En todo caso, las cantidades que percibe cada funcionario por este concepto serán de conocimiento público de los demás funcionarios del Departamento u Organismo interesado, así como de los representantes sindicales."
Y en la Ley 13/2015, de 8 de abril, de Función Pública de Extremadura, que entrará en vigor el 10 de abril de 2016, su art. 57 establece que:
"(...)
b. El componente específico, que retribuye las características particulares del puesto de trabajo como la especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad, peligrosidad y penosidad exigible para el desempeño del mismo, así como las condiciones en que se desarrolla el trabajo, como la modalidad de jornada o la disponibilidad. En las relaciones de puestos se determinará qué factores de los anteriores se han tenido en cuenta para la fijación del componente específico.
c) Complemento variable vinculado a objetivos. Su percepción no será ni fija ni periódica en el tiempo y exigirá la previa planificación de los objetivos a alcanzar y la posterior evaluación de los resultados obtenidos.
La percepción de este complemento deberá ser autorizada previamente por el órgano de gobierno de cada Administración Pública, precisando asimismo su consignación presupuestaria en el programa correspondiente.
Las cuantías así devengadas serán objeto de publicidad y de comunicación a la representación sindical."
Por su parte, la Jurisprudencia es clara al exigir que, cualquier incremento retributivo esté precedido de una correcta evaluación y valoración de puestos de trabajo.
De especial interés y relevancia véanse las siguientes sentencias:
- Sentencia del TS de 3 de octubre de 2012:
"El TS confirma en casación la nulidad de la resolución del Ayuntamiento que aprobó su relación de puestos de trabajo, al considerar que los elementos y circunstancias reflejados en la descripción y desglose no se han apoyado en una correcta y efectiva valoración de cada uno de los puestos de trabajo y, por esta razón, la discrecionalidad inherente a la potestad administrativa de autoorganización ejercida a través de esa polémica RPT no ha sido debidamente motivada en los términos legalmente exigibles para descartar su arbitrariedad (FJ 7) "
- Sentencia del TS de 20 de enero de 2010: "En el análisis de la denuncia que efectúa el Abogado del Estado se hace necesario partir de los diferentes conceptos que encierran ambos conceptos retributivos con una naturaleza jurídica bien diferenciada. Siendo el complemento específico un complemento objetivo correspondiente al puesto de trabajo, el complemento de productividad tiene una naturaleza subjetiva en tanto que destinado a retribuir el especial rendimiento, actividad, interés e iniciativa del funcionario en el desempeño de las funciones inherentes a su puesto de trabajo.
Admitido lo anterior, el acuerdo impugnado implica una vulneración de los artículos 23.3.b) y c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto de Medidas Urgentes de Reforma de la Función Pública. Pero no sólo, pues se desconocen las previsiones que contienen los artículos 93.2 y 3 de la Ley 7/1985, artículos 153.1 y 3 y artículo 154 del Real Decreto Legislativo 781/1986 y artículos 4 y 4 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril de Régimen de Retribuciones de los funcionarios de la Administración Local.
En función de lo expuesto, implica un desconocimiento a los límites que en materia de incremento retributivo establece el artículo 19.2 de la Ley 61/2003 según lo explicado antes y del carácter finalista y subjetivo del complemento de productividad a tenor de la legislación básica ya citada pues lo que de facto se consigue con tal decisión es una asignación lineal y generalizada del complemento de productividad para todos los funcionarios públicos del Concello acudiendo al cauce indirecto de la integración en otro complemento retributivo.
Finalmente, se desconoce la naturaleza jurídica y el procedimiento de fijación del complemento específico, toda vez que se ha procedido a su elevación sin observancia de lo establecido en el artículo 4.2 del Real Decreto 861/1986 que establece un proceso de valoración de las características de cada puesto de trabajo, trámite que se ha obviado, operando que un concepto retributivo como el complemento de productividad respecto del que la norma no otorga derecho a su percepción periódica y mensual, mute su naturaleza jurídica a virtud de su integración en otro complemento de naturaleza jurídica diversa.
Cierto es que el artículo 19, apartado 4 de la Ley 61/2003 contempla el concepto de las denominadas adecuaciones retributivas cuando establece,"El límite de crecimiento de la masa salarial se entenderá sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que con carácter singular y excepcional resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, siempre con estricto cumplimiento de los artículos 23 y 24 de la Ley 30/1984 ."
- Sentencia del TS de 15 de noviembre de 2006:
"el reconocimiento de la extensión de efectos al que se llega no supone cambio alguno en la naturaleza del complemento de productividad pues el complemento de productividad retribuye aspectos subjetivos como el especial rendimiento, la actividad extraordinaria o el interés o iniciativa del funcionario en el desempeño de su cometidos y no otro tipo de aspectos de carácter objetivo ligados al puesto de trabajo que lo serían, en su caso, a través del complemento específico"
En sentido contrario, es decir, retirar una productividad que ha venido percibiéndose de forma fija y periódica, es improcedente si no se motiva suficientemente.
Véase al respecto las siguientes sentencias:
- Sentencia del TSJ Madrid de 9 marzo 2001:
"La Sala estima en parte el recurso formulado contra la detracción en las nóminas correspondientes del complemento de productividad que hasta entonces venían percibiendo los recurrentes, así como contra las resoluciones por los que se convalidaron las aludidas detracciones. Concluye al respecto que el hecho de que las cuantías asignadas por complemento de productividad durante un período de tiempo no originen un derecho individual respecto a las valoraciones o apreciaciones correspondientes a períodos sucesivos en modo alguno permite a la Administración dejar de abonar aquel complemento sin que se motive, aunque sea sucintamente, la causa por la cual se cesa en el percibo, siendo así que originariamente se vinculó el cobro del complemento a la realización de unas funciones que suponían una actividad extraordinaria respecto a las propias del puesto de trabajo, y en las resoluciones que se recurren ni siquiera se menciona cual es el motivo de la supresión."
- Sentencia del TSJ Galicia de 28 abril de 1999:
"Lo lógico y exigible es que, una vez demostrado que se trata del complemento de productividad, no es imposible la supresión, pero para ello (igual que para su establecimiento) se ha de seguir el procedimiento que se deduce del artículo 5 del RD 861/1986, fundamentándose lógicamente en la desaparición o mutación de las circunstancias objetivas que dieron lugar a tal concepto retributivo, es decir, bien que no interesaba que los actores continuasen prestando dicho servicio, por la razón que fuera (que ha de explicitarse) bien que ya no concurren el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo."
En ese sentido, cuando se ha venido utilizando el complemento de productividad de manera inadecuada, es decir, de forma fija y periódica, enmascarando conceptos que probablemente deberían haberse englobado en el complemento específico, por el desempeño de un determinado puesto y no por la "actividad extraordinaria o el interés o iniciativa", retribuyendo condiciones que no pueden darse en periodos de inactividad o ausencia del funcionarios, sean éstos por la cusa que sean, el complemento de productividad se ha convertido en un complemento específico desvirtuado y es en los casos en los que su retirada puede llegar a ser anulada por el orden contencioso-administrativo.
Al respecto, la Sentencia del TS de de 14 febrero de 2007 estableció que:
"...la tesis que sustenta el fallo de la sentencia tenía su apoyo en el hecho de que la Dirección General de la Policía, con las distintas Instrucciones desde 1992, ha desnaturalizado la esencia del complemento de productividad hasta el punto de convertirlo en una «retribución periódica, fija y objetiva cuyo derecho a su percepción nace por el mero hecho de desempeñar un concreto puesto de trabajo», lo que sería más propio de establecerlo en el complemento específico del puesto de trabajo."
En términos similares se pronuncia la Sentencia del TS de 22 de diciembre de 2011:
" (...) el complemento de productividad retribuye aspectos subjetivos como el especial rendimiento, la actividad extraordinaria o el interés o iniciativa del funcionario en el desempeño de sus cometidos y no otro tipo de aspectos de carácter objetivo ligados al puesto de trabajo que lo serían, en su caso, a través del complemento específico".
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