Política y Gobierno en Espa?a. La transición política
Autor: Cesáreo R. Aguilera de Prat.
Estrategias y actores políticos.
La transición estrictamente jurídico-institucional fue breve: de la aprobación de la Ley para la Reforma Política por las Cortes orgánicas, al referéndum constitucional, es decir desde noviembre de 1976 a diciembre de 1978. Pero el proceso político completo fue más amplio: desde la muerte de dictador a la alternancia (desde noviembre de 1975 hasta octubre 1982). Entre 1975 y 1978, cambió la legalidad y la legitimidad: se apartó pacíficamente el grueso del personal político dirigente de la dictadura; se estableció un acuerdo tácito entre gobierno y la oposición sobre el pasado (nos robaron la memoria), esto es, no exigencia de responsabilidades ni depuraciones y se pactaron las nuevas reglas del juego político.
La fase más densa de innovaciones fue la del primer a?o del gobierno Suárez: desmantelamiento del Movimiento, primera amnistía limitada, Ley para la Reforma Política, legalización de los partidos y primeras elecciones libres. El periodo constituyente presidido por la política del consenso, se cerró con la moción de censura del PSOE contra Suárez en mayo de 1980. A partir de ahí se abrió un periodo inestable, con la dimisión de Suárez, el intento de golpe de Estado de Tejero y la debilidad de Calvo Sotelo hasta la alternancia de 1982.
Tras la aprobación de la CE y los Estatutos de Autonomía del País Vasco y Catalunya, la consolidación sólo se produciría a lo largo de la década de los a?os 80 en la que los sucesivos gobiernos del PSOE culminaron las tareas que UCD dejó inconclusas: control civil de las FFAA, plena autonomización territorial, reformas económicas estructurales e incorporación a la Comunidad Europea.
Según el autor (con un punto de vista absolutamente discutible e incluso tendencioso, como en general todo lo que dice), en cuanto a las estrategia de los principales actores políticos, la de Arias/Fraga resultó demasiado limitada, unilateral y fue percibida como continuista. Suárez cambió el escenario al conseguir la iniciativa con el triunfo de la Ley para la Reforma Política en las Cortes orgánicas y tendió puentes a la oposición (de ahí que el boicot de ésta al referéndum de 1976 fuese tibio). Por otra parte, la presión desde abajo (las movilizaciones) fueron importantes pero no decisivas: hizo inviable la estrategia de la reforma otorgada, pero no pudo imponer la ruptura liderada por la oposición. La fuerza autónoma organizada del Movimiento Obrero resultó ser bastante limitada.
La transición por tanto fue liderada por Suárez y como no, auspiciada por el borbón, que si bien en un principio solo contaba como legitimación el apoyo de las Leyes Fundamentales franquistas, poco después haciendo una ficción histórica legalista y, por arte de magia, se convirtió en monarquía legítima. Suárez ganó las primeras elecciones pero la izquierda obtuvieron sólidos resultados lo que favoreció a la apertura de un genuino (y pintoresco) proceso constituyente.
De la reforma otorgada a las elecciones fundacionales.
Entre noviembre de 1975 y julio de 1976 se dio un período preparatorio en el que los diversos actores tantearon el terreno, cada uno con sus estrategia. Arias y Fraga apostando por una reforma política limitada y otorgada ?desde arriba?. La oposición promulgaba la ruptura. Ambas estrategias fracasaron. Al compás de la permisibilidad oficial, s configuraron las diferentes opciones políticas (Junta Democrática y Plataforma Democrática) que posteriormente se unificaron en la Platajunta, pero pese a su teórica suma, siguió siendo débil debido a la escasa implantación de los partidos excepto el PCE.
Por su parte, Suarez, desplazó a Arias y apostó por la sustitución completa del régimen. Neutralizó a los ultras, consiguió el apoyo tácito de Fraga y aceptó diversas reivindicaciones de la oposición. La Ley para la Reforma Política fue su gran triunfo. Se trató de una ley que alteraba estructuralmente la normativa franquista que, sin romper las formas, modificaba la Ley de Principios Fundamentales del Movimiento definidos como?permanentes e inalterables por su propia naturaleza?, introduciendo un cambio radical en el criterio de representación política con el paso de la orgánica a la individual. La política de pactos consiguió el fin perseguido por la oposición (la democracia), pero con otro protagonista (Suárez) y otros medios (ausencia de Gobierno Provisional y de acción cívica democrática). El único problema que produjo gran tensión fue la legalización del PCE mediante decreto-ley a principios de 1977.
Las normas electorales, condicionadas pro la Ley para la Reforma Política, establecieron la representación proporcional corregida y el sistema mayoritario limitado en una y otra cámara, además de algunas cláusulas restrictivas. Muchas de sus disposiciones serían constitucionalizadas posteriormente.
En las primeras elecciones no aparecieron algunos de los cleavages históricos (clericalismo/anticlericalismo; monarquía/república), centrándose en los ejes izquierda/derecha y centro/periferia. La oferta partidista fue vaga y moderada. Fue intensa la personalización de los partidos y el pragmatismo de las grades opciones por encima de rígidas divisorias ideológicas. El sistema de partidos surgidos en 1977 determinó en buena medida, las características del proceso posterior de transición y perdurarán en lo esencial hasta 1982. La aparición de la UCD resolvió los problemas de articulación competitiva del centro-derecha moderno y desplazó a AP, el PSOE se impuso sobre el PCE y otras familias socialistas, a nivel periférico, el PNV y Pacte Democrátic per Catalunya.
En suma, los principales problemas de los partidos fueron: la tendencia a la oligarquizaci?n; el discurso público retórico que no se corresponde con su práctica; el aislamiento con relación a la opinión pública; el neoclientelismo; la escasa afiliación pues los aparatos partidistas no incentivaron la incorporación de militantes; el predominio de líderes ?carismáticos?; la disolución programática de tipo catch-all y las distorsiones varias como tráfico de influencias, financiación irregular y transfugismo.
El consenso constitucional y los Pactos de la Moncloa.
Tras las primera elecciones se produjo un clima de desmovilización cívica favorecida por la negociación reservada de las élites políticas. El proceso constituyente se hizo sin Gobierno de Concentración y, formalmente, sin específica Asamblea Constituyente, si bien ambos factores fueron sustituidos por la política de consenso entre el gobierno de la UCD y la oposición. Este desenlace se impuso sin dificultades pues los partidos optaron por el acomodo mutuo favorecido por los resultados electorales.
La CE fue elaborada por las nuevas Cortes entre agosto de 1977 y octubre de 1978 y aprobada por amplísima mayoría parlamentaria (95%) y sólida mayoría popular (87,8% de votantes), salvo en el País Vasco.
La decisión de hacer una Constitución fue un logro democrático y que de esta tarea se encargara el Parlamento una victoria de la oposición que rechazó que el gobierno pudiera presentar unilateralmente su propio proyecto, de ahí la creación de una Comisión parlamentaria específica. Tras la filtración del borrador, se incrementaron las presiones de diversos grupos de interés, reflejado en anteproyecto y la avalancha de enmiendas. Los principales problemas de procedimiento fueron la no inclusión en la Ponencia del PSP y el PNV, la confidencialidad y la lentitud excesiva y las ambigüedades y contradicciones del texto pactado. Pese a tropezar con importantes problemas en temas delicados (aborto, relaciones laborales, educación, autonomías), el consenso se impuso gracias a la negociación privada, extraparlamentaria entre la UCD, PSOE, PCE y la Minoría Catalana. Más difícil fue incorporar a AP y al PNV que se abstuvo.
La política de consenso tuvo algunos inconvenientes como la devaluación de los debates parlamentarios por el secretismo de las negociaciones clave, la exclusión de algunas minoráis políticas importantes y la desmovilización cívica, al margen de no aclarar el alcance de muchas disposiciones constitucionales genéricas. La moderación de las élites políticas tuvo un doble coste: apatía social y crisis internas en casi todos los partidos.
La política de consenso supuso también un acuerdo sobre el pasado para evitar tensiones, la superación práctica y a todos los efectos de la dictadura. Los partidos inventaron una Espa?a democrática con una cultura integradora mediante la coexistencia de símbolos tradicionales (estatuas de Franco a caballo por ejemplo) y nuevos. La Constitución fue la expresión de transacciones múltiples entre derecha/izquierda, centro/periferia, clericales/láicos, empresarios/sindicatos y otros, en particular se resolvió el contencioso histórico de la monarquía, o la legalización del pluripartidismo y un amplio reconocimiento de derechos y libertades garantizados. El consenso se convirtió en el elemento general de legitimación del proceso de transición y tuvo escasos costes y buenos resultados en términos de eficacia, si bien no hay que olvidar la existencia de ciertos límites políticos derivados de la dificultad de transformar democráticamente los aparatos del Estado, así como la extensión de un desencanto social que se reflejó en un creciente y alto abstencionismo electoral.
La transición política coincidió con una fase de progresiva crisis económica, resultado de factores internos y externos que provocó una fuerte inflación y el crecimiento del paro y cerraba la fase de desarrollismo. Esta realidad exigió una negociación suplementaria y paralela de los actores sociales para regular los problemas empresariales, profesionales y laborales. Además de un gran pacto socioeconómico suscrito por los partidos (los Pactos de la Moncloa en octubre de 1977), se iniciaría una política de concertación neocorporatista tanto local como general mediante los acuerdos tripartitos empresarios/sindicatos/gobierno.
Los Pactos de la Moncloa aplicaron un programa político de saneamiento, de estabilización económica, de reformas fiscales, financieras y sectoriales diversas, además de cambios políticos y administrativos. Uno de sus objetivos fue el de liberalizar la economía e introducir políticas de austeridad con contrapartidas sociales como el Estatuto de los Trabajadores y el subsidio de desempleo. Las metas buscadas fueron el control de la inflación, la reducción del gasto público, el control monetario, la moderación salarial, la restricción de créditos y el aumento de la presión fiscal.
Lo singular de estos pactos es que por primera y última vez fueron suscritos por los partidos en un contexto económico internacional crítico y que fueron la extensión de la política de consenso al ámbito socio-económico, lo que reforzó la estabilidad y puso las bases para una política económica ortodoxas, aperturistas y desreguladoras, todo ello para amoldar Espa?a a la entrada a la CEE. En 1979 una nueva crisis energética provocó otra subida de precios y más paro.
Los inicios del proceso autonómico.
Con intensidades y niveles diferentes en élites y sociedad cabe sistematizar las principales visiones de Espa?a y el Estado espa?ol en cuatro tipos:
ü Espa?a como Estado opresor, punto de vista de los independentistas periféricos.
ü Espa?a como Estado plurinacional pendiente de que se reconozca plenamente como tal, criterios de grupos federalistas y de nacionalistas autonomistas.
ü Espa?a como Estado-nación a todos los efectos, visión propia de unitaristas, tanto conservadores como liberales.
ü Espa?a como conjunto heterogéneo en trance de superación como tal por su integración en unidades superiores, opción de los reducidos círculos cosmopolitas y nacionalistas europeístas.
La fórmula política para abordar satisfactoriamente el cleavage centro/periferia fue complicada. La CE optó por la ?nación de nacionalidades y regiones?. Se evitó el federalismo, pero se puede decir que es un modelo flexible y abierto. El proyecto fue el de reconocer autonomía política para las tres nacionalidades históricas y descentralización administrativa para las regiones, pero Andalucía rompió esa previsión lo que obligó a generalizar el principio y se generalizó las preautonomías hasta crear trece, base para el futuro mapa que acabaría creando excesivas CCAA uniprovinciales (7 sobre las 17 definitivas).
Tras el fracaso del golpe de estado (Tejero) en 1981, la UCD y el PSOE suscribieron unos importantes Pactos Autonómicos homogeneizadores con objeto de evitar usar la cuestión como elemento de presión y desgaste político. Los uniformistas y restrictivos Informes de los expertos se concretaron jurídicamente en la LOAPA, con la oposición frontal de los partidos nacionalistas periféricos y de los comunistas. Tras su impugnación ante el TC, y mediante sentencia en 1983, tachó de inconstitucional aspectos esenciales del texto, con lo que quedó cerrada la fase constituyente del proceso autonómico.
